淺析現行低保制度存在的問題

摘 要：社會救助作為社會安全網的最后一道保障線，是社會保障體系中不可或缺的一環，城市居民最低生活保障制度又是社會救助制度中舉足輕重的一部分。在現階段，城市居民最低生活保障制度對保障城市貧困人口基本生活、維護社會穩定、促進社會公平有著重要意義。本文從我國現階段城市低保標準入手，結合相關統計數據，分析現行城市居民最低生活保障制度面臨的問題，進而提出相關的政策建議。

關鍵詞：城市居民最低生活保障制度；家庭財產收入核實；低保標準

最低生活保障制度是目前世界上絕大多數國家普遍實行的以保障全體公民基本生存權利為目標的社會救助制度。它作為社會保障體系的最后一道安全網，對維護社會穩定，促進社會公平，保障人民基本生存權利等方面發揮著不可忽視的作用。《中華人民共和國憲法》第四十五條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病、或喪失勞動能力情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”這一根本性法規，一方面規定了公民有在不能維持基本生活的情況下從國家和社會獲取物質幫助的權利，另一方面規定了各級政府有對弱勢群體給予基本生活救助的責任，是現行最低生活保障制度的最根本法律依據。

一、我國城市居民最低生活保障制度發展歷程及現狀

我國現代最低生活保障制度是在20世紀90年代初期，為解決改革開放帶來相關問題，逐步發展起來的。1993年6月1日，上海市在全國率先建立了城市居民最低生活保障制度。隨后的兩年中，上海、廈門、青島、大連、福州、廣州等6個大中城市相繼建立了城市居民的最低生活保障制度。在這一階段，這項制度的建立和實施基本上是各城市地方政府的自發行為。

1997年8月，國務院頒發了《國務院關于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求到1999年底，全國所有的城市和縣政府所在的鎮都要建立城市居民最低生活保障制度。1999年9月，國務院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，標志著我國城市低保制度的基本確立。

經過十余年的發展推廣和完善，截止到2009年底，全國已經普遍建立起了城市居民最低生活保障制度，大部分農村地區也已建立起農村低保制度。據相關統計數據顯示，到2010年6月，全國城市低保對象達11332273戶、23050105人，占全國城鎮人口總數的5.6％左右。2009全年投入低保資金461.42277億元(08年385.24億元)，與上年相比增加76億，增幅達19.77％。

二、當前城市低保制度面臨的主要問題

根據國務院《城市居民最低生活保障條例》的有關規定，我國現行城市居民最低生活保障制度是由各地根據本地區的經濟狀況，制定低保標準，實行家庭收入的差額補助。低保對象真正從政府得到的救助金，并不是低保標準額，而是家庭收入與當地低保標準的差額。也就是說，低保家庭從民政部門領取的低保金是以低保標準減去家庭人均收入后得到的差額再乘以家庭成員的人數計算得出的結果。差額保障最關鍵的兩個問題，就是家庭收入的核準和低保標準的確定。這兩個基本因素存在的問題，成為制約低保制度發展完善的關鍵。

1.家庭財產和收入難以準確核實，影響低保制度的公平性

家庭財產和收入確定不準確一方面容易造成應保未保，使一些生活困難群眾游離在低保制度之外，降低了低保制度的效果；另一方面，也容易使一些投機取巧的人鉆制度的空子，通過隱匿家庭實際收入獲得享受低保的資格，造成社會保障資源的浪費，增加財政不必要負擔。

目前國內大多數地區城市居民家庭收入核實的手段是很落后的。收入核定缺乏科學的標準和手段，主要依靠工作人員到申請低保人員的家庭進行走訪，向鄰里、勞動單位了解情況。多是靠主觀判斷和群眾評選，缺乏準確性與科學性，大量隱性收入難以查明。一方面無益于保護真正貧困的低保人員的尊嚴，另一方面，缺乏科學手段和方法的排查也使得一些實際生活水平高于低保標準的人寄生在低保制度之中。

此外，當前我國居民家庭財產收入核查制度也很不健全，諸如家庭銀行帳戶、進人股市資金等項目，由于缺乏相關立法支持和出于保護個人隱私的顧慮，仍然難于進行有效的核查。而居民收入形式日益多元化，財產收入的隱蔽性更強，政府部門、金融部門之間的信息不能有效共享，在某種程度上也為隱匿財產提供了條件。導致保管理人員不能及時了解和掌握低保家庭的實際情況，使得低保對象的確定、檢查和管理都缺少有效的數據，造成保障對象確定有失偏頗的現象發生。

中國有句古語，“民不患貧，患不均”，隱瞞家庭收入騙取低保的現象帶來的社會影響十分惡劣，不僅增加財政負擔，損害社會公平，也容易引發新的社會矛盾。

2.低保標準偏低，難以滿足城市貧困人口基本生活需要

當前我國城市居民最低生活保障標準并沒有統一的規定，低保標準的確定原則是由各地根據自身社會經濟發展狀況，在保障居民生存權前提下，適當考慮醫療、教育等需求，采用恩格爾系數或菜籃子法等方法，確定本地的標準。然而，現行全國各地的低保標準，普遍存在保障水平偏低，難以滿足貧困居民基本生活需求的問題。

(1)從人均可支配收入的角度來看，我國各地現行低保標準較低，很難滿足困難群眾的基本生活需求。國際上通行的是將社會中位收入或社會平均收入的50％-60％作為貧困標準而予以救助。大連市2009年城市居民人均年可支配收入19014元，低保標準是360元，相當于當地居民月人均實際收入的22，7％。若是按照社會平均收入的50％計算保障標準應該是792元，這與360元的低保標準相差很大。

(2)從人均消費支出的角度看，低保標準只能人均食品性支出需求。大連市2009年城市居民最低生活保障標準是360元，位居全國低保標準第九位。2009年大連城市居民家庭人均年消費性支出為15330元，城市居民家庭恩格爾系數37.9％，可計算出年人均食品性支出為5810.07元。換言之，大連市平均每人月食品性支出為484.17元，高于09年大連市360元的低保標準。

大連市的低保標準，歷年來在省內乃至全國都排在前列。截止2010年7月，大連市低保標準為380元，與全國最高的上海市僅差70元，與深圳市僅差35元，在遼寧省內位居第一，全國位列第八，與發達程度類似的城市相比，大連市的低保標準并不算低。由此我們不難推斷，目前全國各地的城市低保標準，與特困群體的基本生活需求相比，普遍偏低，與其說是保障“最低生活”的標準，不如說是僅能保障“最低生存”的標準。

(3)從低保標準的增長速度上看，低保標準增長速度不及經濟增長速度。城市居民最低生活保障標準增長率一直低于當地職工平均工資增長率和人均地區生產總值增長率。據統計，1998年到2005年期間，全國36個城市平均城市低保標準增長率、職工平均工資增長率與人均地區生產總值增長率分別為8.87％、13.99％和12.59％。從全國范圍來看，與城鎮居民人均可支配收入增長等經濟指標相比，低保標準的提高仍然增速較緩，存在一定差距，甚至這一差距有擴大的趨勢，這意味著受保障的對象并未充分享受到經濟發展的成果。

3.提高低保標準面臨諸多限制條件

雖然低保標準難以滿足貧困人口基本生活的需要已經得到各級政府領導的關注，中央財政補貼地方低保資金已達60％，并且許多地方財政部門，尤其是經濟比較發達的沿海地區和中心城市的地方財政部門，基本均有財政實力支持低保標準的提高，但是近年來，雖然全國經濟保持高速增長，但是低保標準的增速卻是緩慢的。

現行低保標準是效率與公平妥協的產物，標準的確定，需要參考許多社會經濟指標。低保標準的出爐，對諸如勞動力市場供給等其他社會因素的影響是不可忽視的。標準過高，會帶來諸如影響社會公平、貧困人口依賴保障制度，不愿就業等負面影響。因此標注的提高不得不受到諸多方面的限制。低保標準不能盲目確定，必須綜合考慮促進就業等社會公平因素。

低保標準的確定不能忽視其對最低工資標準的影響。目前全國低保標準與最低工資標準的關系，基本遵循這樣的公式限制條件：低保標準乘以3除以2，不能高于當地最低工資標準。這主要是考慮到勞動者要自己負擔一部分五險一金，社會保障金需要從工資中抵扣。為避免領取最低工資標準的勞動者實得工資低于低保標準，低保標準不能定的過高。否則就會造成新的不公平，阻礙勞動力市場的發展，不利于勞動力供給。

此外，現階段低保工作難以回避的軟肋就是對家庭財產收入的準確核定。家庭收入無法準確核實，導致低保標準的設定就像空中樓閣，保障的效果難以估測。雖然各級領導及多方學者基本認同現在全國各地低保標準普遍偏低，但由于家庭財產難以準確查明，隱性收入難以及時排查，這給低保標準的提高帶來重重顧慮。

三、完善低保制度的政策建議

1.建立低保家庭財產收入監控的立法，規范對低保對象的監督

缺乏法律的規范，低保制度的完善進程也受到了一定的阻礙。低保對象家庭收入核實難是困擾低保工作的一大難題，也是造成低保對象確定不準確，補差不合理的重要原因。上海市政府針對低保家庭收入核實難的問題建立了市級居民家庭收入認證中心，整合工商、稅務、勞動保障、公安等部門的電子信息資源，查閱特定人員的納稅、收入、車權等信息，從而為確定低收入家庭提供依據。此舉提高了低收入家庭認定的準確性，對全國各地的低保工作來說具有一定的前瞻性、指導性，但推廣有一定的難度，僅靠地方民政部門的力量，很難推動在全國范圍內開展這一工作。

這主要是因為管理上缺乏相關上位法的支持，低保管理人員對特定人員的財務信息查閱缺少必要的法律規范和保證，同時人們對隱私權的保護意識越發加強，比較抵制沒有法律規范的對個人財產信息的查詢，因此，雖然上海市針對低保家庭財產信息的系統建立已有了一段時間，但是沒有在全國普遍推廣開來。

2.建立科學的低保動態調整機制

城市低保標準的制定與調整，應遵循保障基本生活、與當地經濟發展水平、物價水平和財政承受能力相適應、與最低工資標準和失業保險標準相銜接的原則，低保覆蓋面和保障標準的調整應充分發揮地方政策因地制宜的主動權，低保調整應向制度化改進，使低保人員能共享經濟發展的成果。

3.加強低保管理人員建設，規范低保實施工作

低保管理人員建設是低保工作規范發展的人員保證。目前，一般街道上千名救助對象的收入核查、認定和日常管理，僅由一兩名兼職工作人員來負責。其中居民家庭收入認定核查主要靠兼職工作人員入戶調查、鄰里索證、到單位調查、信函索證等手段獲得，人員的匱乏難以保證調查的質量。城市社會救助工作人員少，任務重，工作手段原始，工作條件落后，大量的調查取證、動態管理無法實行，難以滿足社會各界對社會救助公平公正的期待。