論“零負團費”的法律治理

[摘要]旅行社“零負團費”的經營方式對旅游者權益及旅游行業的危害十分明顯，但現有法律并不能達到治理的目標。“零負團費”現象泛濫的根本原因在于：在旅游購物中受到損害的旅游者往往因并地維權的高成本而放棄追究法律責任，結果縱容了惡意商店的違法行為，并以傭金的形式滋養了“零負團費”的經營活動。通過對旅行社苛以連帶責任和協助責任，使其承擔與傭金收益相對等的風險與責任，并且在訴訟維權方面實現旅游者本地維權的可能性，以此倒逼旅行社放棄“零負團費”的經營活動，實現旅游市場的健康發展。

[關鍵詞]零負團費；法律治理；旅游購物糾紛；法律責任

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-5006(2010)09-0071-06

一、對“零負團費”的剖析

零團費是指地接社不向組團旅行社收取游客在目的地的接待費用，而通過游客在目的地的某些消費來彌補團費并獲取利潤。零團費在形式上可分為零利潤(地接社收取團費但沒利潤)、狹義的零團費(地接社不收取或收取不足額的團費)、負團費(地接社向組團社支付“團費”)。這是“零負團費”的通常解釋。該定義存在的不足在于，它沒有直接揭示“零負團費”真實的和全面的內涵，無法滿足對“零負團費”現象正確認識和分析的需要。依據這，樣的解釋，有人可能會認為這是旅行社之間的業務行為，該由市場調節，政府不應干涉。

事實上，我們在使用“零負團費”一詞時，所指的不僅僅是組團社與地接社之間團費支付情況這么狹窄，而主要是指一種會對旅游者權益造成嚴重損害的組團旅游經營行為。在這一層面上，“零負團費”可定義為：旅行社主要通過在旅游者購物和參加自費項目等旅游消費環節向相關旅游企業收取傭金作為其營業利潤主要來源的一種組團旅游經營方式。在這種經營方式里，企業的盈利模式已經被扭曲，旅行社不是依賴正常的團費收入獲得利潤，而是依賴旅游者購物和自費項目為主的消費傭金，進而導致旅行社經營活動的關注點不在于提升旅游服務的品質，而是盡可能增加購物和自費項目環節，以創收更多的傭金。正是這樣一種“零負團費”才導致低價競爭和購物糾紛成為我國旅游市場的頑疾。否則低價競爭就不至于直接損害旅游者，旅游購物也不會產生大量的糾紛。也正因此，旅游購物店安排的數量與增減情況成為旅行社、旅游者、旅游行政管理部門、旅游法規等各方面關注的焦點，這在健康的旅游市場里是令人費解的現象。

“零負團費”更深層次的危害是在旅游市場形成了3個層面的“劣幣驅逐良幣”效應：第一，在組團社之間，對高品質旅游服務的追求不斷受低價產品擠壓并被驅逐出市場；第二，由于組團社收取的旅游費用低廉，自然愿意選擇收取更低團費甚至零、負團費的地接社，因此，在地接社之間，高團費的優質地接服務不斷被零、負團費的劣質地接服務所驅逐；第三，高額的傭金收入來自商店高額的利潤，因此賺取暴利的假冒偽劣商品或價格畸高商品的商店將更加受旅行社青睞，優質商品、正常利潤的購物商店自然容易被旅游購物市場所驅逐。這3個層面形成的合力使整個組團旅游市場陷入難以自拔的泥潭。

雖然旅游行業各個方面包括政府監管部門、旅游企業、旅游行業專家學者甚至大多數旅游者都十分清楚“零負團費”的危害，雖然法律明令禁止“零負團費”的經營行為，雖然國家旅游局和地方各級旅游行政管理部門幾乎年年要整治旅游市場，打擊“零負團費”，但“零負團費”現象依然我行我素，毫無收斂。這其中原因，一方面在于上述“劣幣驅逐良幣”形成的市場慣性十分強大；另一方面，更重要的是，我們根本沒有找準病根，對癥下藥。

二、實定法存在的不足

20世紀90年代中后期以來，零團費現象在我國游客較為集中的一些國內和出境旅游目的地相繼出現。針對這一新問題，當時的立法者顯然認識不夠。1999年的《導游人員管理條例》第16條規定，導游人員進行導游活動，不得欺騙、脅迫旅游者消費或者與經營者串通欺騙、脅迫旅游者消費。這一規定是出于旅游者權益的保護，跟“零負團費”的治理有密切關系。但在2001年的《旅行社管理條例》幾乎沒有涉及這一問題，勉強相關的是其中第22條，對旅行社在行程中擅自增加自費項目的行為做出了禁止。配套的《旅行社管理條例實施細則》第36條對旅行社低于成本價競銷做出了禁止，但這一規定顯然不是著眼于“零負團費”的治理和旅游者權益的保護，而是出于維護旅行社行業秩序的需要，是對旅行社之間惡性價格競爭的禁止，屬于反不正當競爭性質的條款。

從上述法規內容可以推斷，當初的立法者認為旅游者權益受損害的重要原因不在于旅行社的“零負團費”經營方式，而是導游個人執業活動的問題。因此，只需要在《導游人員管理條例》中對導游執業活動做出相應的禁止性規定即可，沒有必要在《旅行社管理條例》中對旅行社的經營活動進行規定。顯然，這是沒有認清旅游者權益不斷受到侵害的根本原因，也高估了導游的負面作用。

2009年的《旅行社條例》(以下稱《條例》)終于糾正了上述的錯誤認識。該法規第34條規定，旅行社不得要求導游人員和領隊人員接待不支付接待和服務費用或者支付的費用低于接待和服務成本的旅游團隊，不得要求導游人員和領隊人員承擔接待旅游團隊的相關費用。第37條規定，旅行社將旅游業務委托給其他旅行社的，應當向接受委托的旅行社支付不低于接待和服務成本的費用；接受委托的旅行社不得接待不支付或者不足額支付接待和服務費用的旅游團隊。這兩個條文，對組團社和地接社都做了“零負團費”經營行為的禁止規定。

此外，《條例》第27條更多的是從旅游者權益保護的角度、而不是維護旅行社行業秩序需要的角度，對低于成本價招徠旅游者做出了禁止。又在第28條規定了旅游合同應當載明的事項包括“旅行社安排的購物次數、停留時間及購物場所的名稱”和“需要旅游者另行付費的游覽項目及價格”。

可見，《條例》的制定者已經完全清楚“零負團費”的表現與危害，并試圖在3個環節對“零負團費”進行圍追堵截。第一個環節是游客的招徠。由于“零負團費”的經營者通常不惜以低于成本的價格來吸引游客，因此，該條例直接禁止了這樣的行為。第二個環節是組團社與地接社的業務委托，這是“零負團費”之概念產生的環節。由于地接社不是依賴團費生存，因此，“零負團費”成為可能。條例也禁止了旅行社之間“零負團費”這一業務委托行為。第三個環節是針對旅行社提供的旅游服務。“零負團費”依賴購物和自費項目環節的傭金收入，無節制的傭金收入成了侵害旅游者權益的罪魁禍首。因此，《條例》以旅游合同必要事項載明的形式對購物和自費項目進行了一定的規范。

如此周全的法律規范似乎可以有效治理“零負團費”，但現實令人失望，“零負團費”現象依然到處都是，甚至更為猖獗。究其原因，主要是上述看似嚴厲的法律規定其實并不能產生實效，甚至在理論上都不具有產生實效的可能性。

第一，在低于成本價銷售的問題上，首先，什么是成本價難以認定。要求旅游行政執法部門對旅游服務的各項成本進行逐一核實，甚至到旅游目的地進行調查取證，幾乎是不可能的，而且旅游服務成本因季節等各種因素會不斷變化，不可能有一個固定的標準。其次，旅游產品種類不計其數，執法者沒有能力主動進行一一核實。最后，即使前兩項困難都可以克服，低于成本價銷售的現象被成功禁止，也不表示“零負團費”就被治理了，因為低價產品只是它的通常表現，而不是它的前提條件。

基于以上理由，從旅游者權益保護和“零負團費”治理角度禁止低于成本價銷售，并無實際意義。而如果認為它是從反不正當競爭角度進行規定，由于《反不正當競爭法》已有一般性規定，此處若非特別強調，并無特殊價值。

第二，在組團社與地接社業務委托方面，首先，執法者幾乎不可能知道是否支付了接待費用，以及支付的接待費用是否高于接待服務的成本。如果不是當事人的舉報，執法者也不可能知道旅行社是否要求導游和領隊接待了這樣的團隊。其次，如果組團社支付了相當于成本的接待費，就沒有違反法律，但地接社的利潤卻沒有著落，它只能通過購物和自費項目的傭金來賺取利潤。因此，《條例》這樣的規定幾乎不可能落實，即使能夠落實也無法達成保護旅游者權益的立法目的。

第三，在旅游合同必要事項載明方面，雖然對每一份旅游合同進行事前執法監督是不可能的，但因為遵守該規定并不困難，旅行社通常都會依法記載。即使如此，由于它只是形式上的要求，且與傭金收取沒有關系，旅行社以購物和自費項目環節之傭金作為重要利潤來源的“零負團費”經營活動實質上并不受影響。購物糾紛也并不會因此有實質上的減少。因此，《條例》的這一規定同樣不可能有“零負團費”治理之效果。

綜上所述，在“零負團費”治理的問題上，《條例》在立法姿態上具有很大的進步，但在實際效果方面卻是原地踏步，與8年前的《旅行社管理條例》并無差異。由此，不難理解旅行社“零負團費”的經營方式為何始終不見收斂。

三、三角法律關系中的困境

《條例》雖有嚴厲的治理態度，卻沒能制定行之有效的法律條文，其原因在于沒有去診斷“零負團費”的病根，對癥下藥，而只是頭痛醫頭，腳痛醫腳，對著“零負團費”的影子大刀闊斧猛砍了一番，看似十分賣力，卻難有實際收效。那么“零負團費”的病根到底在哪里?

“零負團費”的動力來自可觀的傭金收入，正是這傭金收入促使組團社不惜低于成本價招徠旅游者，促使地接社不惜收取零、負團費提供接待服務，也正是對傭金收入的追求導致有關旅游購物糾紛有增無減。想必《條例》的制定者也完全看到了這一點，但《條例》為何沒有依其一貫的邏輯直接禁止旅行社收取傭金呢?或許是因為考慮到現實阻力太大，或許是這樣的禁令難以實際落實，但更合理的原因可能在于旅行社畢竟為商店和自費項目經營者提供了事實上的利益，相關企業為此支付傭金作為報酬也是合情合理的。既然如此，若法律一律禁止不但違背市場經濟規律、破壞法律的權威性，還可能引起更多的問題。

從另一個角度，傭金雖然具有現實基礎，《條例》也沒有禁止收取傭金，但這并不意味著收取傭金沒有法律問題。這里的重點是要認清傭金所產生的法律關系環境，并對其中的法律關系進行分析梳理。如果把組團社與地接社之間的委托關系作為旅行社內部法律關系，那么我們只需要分析旅行社、購物商店(自費項目經營者與購物商店類似，因此這里僅以購物商店為例進行討論)、旅游者三者之間的法律關系即可。

三者之間，其中旅游者與旅行社之間是旅游合同關系，旅行社與購物商店之間是傭金合同關系，旅游者與購物商店之間是買賣合同關系。以下對3種關系進行說明：

第一，按照旅游合同的約定，旅行社有義務帶領旅游者到約定的購物商店購物，該購物商店應當符合法律要求。在這一合同關系中，旅行社應當是服務于旅游者的。

第二，旅行社與購物商店之間是傭金合同關系。按照該合同旅行社將為購物商店招徠顧客，進一步促成實際購物，即訂立買賣合同，據此旅行社得為購物商店的利益服務。

這里的傭金合同屬于非標準的居間合同。依據《合同法》第424條規定，居間合同是居間人向委托人報告訂立合同的機會或者提供訂立合同的媒介服務，委托人支付報酬的合同。旅行社正是向商場提供了訂立合同的媒介服務。但是傭金合同與標準的居間合同存在兩處差異：①在標準居間合同里，居間人促成合同訂立的，委托人才支付報酬。而在傭金合同的履行中，不少購物商店只要旅行社帶領旅游者光顧，提供訂約機會，商店即按人頭支付一定費用，且不論買賣合同是否最終訂立。②旅行社履行該傭金合同義務，即向商店提供訂約機會的義務，同時也屬于旅游合同約定的義務。旅行社的一個義務履行行為是針對兩個合同關系里的兩個合同權利人，換言之，旅行社享有兩個權利，即旅游團費收入的權利和傭金收入的權利，卻只需要一個義務履行行為。從中可見其權利與義務、收益與風險存在不對等性。這與一般居間合同顯然是不同的。

第三，基于上述兩點，旅行社既應當為游客服務，又應當為購物商店服務，同一個義務行為指向兩個權利人。而旅游者與購物商店之間因為是買賣合同關系，天然地存在利益沖突。這類似于民事法律中濫用代理權的“雙方代理”，代理人同時代理買賣雙方，同時為雙方利益服務。其結果是該代理人無法顧及雙方的利益，結果幾乎必然損害其中一方的利益，正因此，雙方代理是法律禁止的。而此處與雙方代理不同的是，在雙方代理的情形中，代理人可能犧牲雙方中的任何一方利益，但旅行社出于實際情況的考慮，通常只會犧牲旅游者的利益。這一方面是因為在“零負團費”中，傭金才是旅行社重要的利潤來源，即使團費也是利潤來源，但由于該部分利潤已經實際取得而無需擔心；另一方面，旅游者作為一方與購物商店和旅行社之間存在嚴重的信息不對稱問題，即使旅行社要傾向保護旅游者利益，也不會導致購物商店利益受損。最終結論為：在此三角關系中，旅游者利益被損害實乃必然。

基于上述結論，旅行社收取傭金會損害旅游者利益，法律應不允許。這就與前文所述之傭金收取具有現實合理性相沖突。然而法律畢竟不能背離現實，否則這樣的法律也一定不能產生實效。傭金的現實合理性應當首先被尊重和肯定。但收取傭金違背法理的問題又當如何解決?這正是該三角法律關系之困境所在。“零負團費”治理的契機可能也正隱含于這一困境的解決之中。

四、“零負團費”治理的立法建議

三角法律關系之困境的實質在于一方面傭金應當被允許，另一方面不受控制的傭金收取會損害旅游者利益。其解決思路可有兩個方面：

第一，通過正面立法將傭金的數額控制在合理限度內。所謂合理限度是指旅行社將不能依賴這樣的傭金收人生存，轉而重視團費利潤。進一步產生的效果是旅行社把經營的關注點轉移到通過提供高品質旅游服務創造足夠的團費利潤。雖然這個合理限度，在理論上是存在的，但法律不可能計算并制定出這樣的傭金標準。即使法律能夠作出這樣的規定，也不可能進行有效監管。因此，該思路在立法上不具有可行性。

第二，通過嚴格的法律責任后果倒逼相關旅游企業主動將傭金控制在合理限度內。在旅游購物中如果合法利益受到侵害，旅游者可以比較容易地維護自己的權益，旅行社和購物商店也幾乎不可避免地承擔相應的法律責任。這一嚴格且幾乎必然的法律后果將迫使相關旅游企業規范經營，不合理的傭金就失去了現實條件，“零負團費”也將可以得到有效治理。

當前的現實問題也恰恰出在這里。依據合同相對性原理，買賣合同中受到損害的旅游者只能向購物商店維權，作為第三人的旅行社并非法律責任主體。由于旅游活動具有異地性特征，旅游者通常不會為此去旅游目的地要求商店承擔責任。其結果是，在旅游購物糾紛中，一方面，旅游者維權十分困難；另一方面，損害旅游者權益的購物商店和旅行社通常無需為其違法行為承擔法律責任。這正是“零負團費”泛濫的要害所在。據此，“零負團費”治理的關鍵在于確保受損害的旅游者及時得到法律救濟，相關旅游企業無法逃避法律責任。

基于收益與風險相當，權利與義務相當的原則，在肯定旅行社收取傭金合法的前提下，應當同時要求旅行社承擔必要的與傭金權利相對應的法律責任。據此，法律可做如下規定：依據購物安排類型的不同把購物商店分為旅游合同約定的購物商店、旅行社在行程中擅自增加的購物商店、旅游者自行選擇的購物商店，并針對不同情況下的購物糾紛要求旅行社承擔不同的法律責任。

首先，跟旅游合同約定的購物商店發生購物糾紛，如果屬于購物欺詐，比如出現假冒偽劣商品，則旅行社與商店承擔連帶責任，且依據消費者權益保護法承擔退一賠一的法律責任，同時旅行社享有對商店的追償權；如不屬于購物欺詐，比如商品價格畸高以致顯失公平，則旅行社承擔協助減價或退貨的責任。苛旅行社以如此法律責任之法律理由如下：

第一，消費欺詐情況下的連帶責任。要求旅行社承擔如此嚴格責任的理由有以下3個方面：①旅行社作為行業專家，應該清楚商店的真實情況，因此，旅行社有能力避免選擇惡意欺詐旅游者的購物商店；②旅行社作為旅游服務提供人，應當為旅游者利益服務，因此，旅行社有義務避免選擇惡意欺詐旅游者的購物商店；③由于買賣合同的訂立由旅行社促成，旅行社從中收取傭金，為了獲取更多傭金，旅行社通常會鼓勵旅游者購買更多的商品，而在假冒偽劣商品的情況下，商店賺取非法暴利，旅行社也相應得到更多的收益。基于以上3點，當旅游者遇到消費欺詐，買到假冒偽劣商品時，商店無疑可認定為是故意的。而旅行社作為知情者，更作為旅游服務提供者，非但沒有維護旅游者利益，還促使買賣合同的訂立，并與購物商店分享非法利益，因此可以認定對該消費欺詐存在共同故意。正因為這樣的共同故意，要求旅行社與商店承擔連帶責任，既符合連帶責任的法律原理，也符合社會情理。

第二，消費糾紛中的協助責任。買賣合同訂立后一般不能撤銷，但出現價格畸高等顯失公平的情況時，依據《合同法》的相關規定，該合同屬可變更、可撤銷合同。由于以下5點理由，苛旅行社以協助責任應合于法理、情理：①旅行社作為行業專家，應該清楚商店的真實情況，因此，旅行社有能力避免選擇價格畸高損害旅游者利益的商店；②旅行社作為旅游服務提供人，應當為旅游者利益服務，因此，旅行社有義務避免選擇價格畸高損害旅游者利益的商店；③由于該合同的訂立是由旅行社促成，且對于該合同的訂立，旅行社獲得了傭金收益，因此，對于顯失公平的情況，旅行社須承擔一定責任；④旅行社與商店通常是長期合作關系，這一事實情況也便于旅行社履行協助義務；⑤實踐中，當旅游者因購物糾紛要求退貨時，旅行社往往在事實上承擔了退貨維權的協助義務。

其次，跟旅行社在行程中擅自增加的購物商店發生購物糾紛，購物糾紛無論屬于消費欺詐還是顯失公平的情況，旅行社與商店都應承擔連帶責任，旅行社享有對商店的追償權。

擅自增加購物商店的行為既違反了旅游合同的約定，也違反了《旅行社條例》第33條的規定。此時如發生購物糾紛，無論是假冒偽劣商品的消費欺詐，還是合同內容因顯失公平導致合同之效力為可變更可撤銷的情況，都肇因于違約與違法的雙重惡意，出于對這種故意與惡意的懲罰，不加區分地要求旅行社一律承擔連帶責任，應不違背法理與情理。

最后，跟旅游者自行選擇的購物商店發生購物糾紛，旅行社不承擔責任，旅游者需自行向商店維權。因為旅游者自行選擇或自行要求的購物商店不是旅行社安排的，旅行社不存在謹慎選擇和管理的義務，從而不存在法律責任。

上文主要以旅游購物糾紛為例進行討論，因自費項目產生的糾紛，其情況在法理上也是相同的，因此，綜上“零負團費”治理的法律思路，現設計如下條款作為立法建議：

第一條

團隊旅游者經旅行社推薦、介紹參加購物、另行付費旅游項目的，旅行社可依法向購物商店、另行付費旅游項目經營者收取傭金。

第二條旅行社推薦、介紹的經營者提供商品或者服務有欺詐行為的，適用《消費者權益保護法》的相關規定，旅行社承擔連帶責任。

第三條旅行社推薦、介紹的經營者提供商品或者服務的價格超出當時市場正常價格致顯失公平的，旅游者可以要求變更價格或退還商品，旅行社應當協助旅游者實現價格變更或退貨的請求。

第四條旅行社擅自安排的經營者提供的商品或者服務存在前兩款情形的，旅行社與該經營者承擔連帶責任。

五、建議條款的預期效果

首先是如下3方面的具體效果：

第一，旅行社方面。旅游購物糾紛進入法院訴訟程序后，旅行社將因為連帶責任或協助責任而直接成為被告。如果敗訴，旅行社不但損失因訴訟事務而產生的費用，還將退還已經收取的傭金，另外還會因為安排旅游者到惡意商店購物而付出商譽損失的代價。最終旅行社將主動拒絕惡意購物商店，類似的商店也將難以生存。

第二，購物商店方面。一旦發生旅游購物糾紛的訴訟，商店將會收到異地法院的傳票，不得不作為共同被告，或者訴訟第三人到旅行社住所地參加訴訟。如果法院認定構成消費欺詐或顯失公平，商店不但要承擔相應責任，還將損失商譽及異地應訴的成本。此外，其行為因拖累合作的旅行社，而可能被旅行社拋棄，因此，惡意購物商店將沒有生存空間。

第三，旅游者方面。旅游者可以直接要求旅行社承擔連帶責任或協助責任，免去了原先異地維權的高額成本。如果協商不成，旅游者可直接以旅行社為被告，以購物商店為共同被告或訴訟第三人，起訴到旅行社住所地法院。這一點是該制度安排中最重要的。在民事實體權利義務上，旅行社雖然承擔了更多的法律責任，但對旅游者而言，無論是要求旅行社還是購物商店承擔責任，其結果是沒有差異的，無非退貨、換貨、減少價款3種選擇。這里真正對旅游者具有價值的是在訴訟程序權利上。由于旅行社承擔了相應的法律責任，依據《民事訴訟法》一般地域管轄“原告就被告”的規則，旅游者有權在旅行社住所地，通常也是旅游者的居住地來起訴維權。由此帶來的重大變化是，原先旅游者的購物損害往往因維權的不便而放棄，結果縱容了惡意商場的行為，也滋養了“零負團費”的經營活動。而旅游者享有該訴訟程序權利將鼓勵其積極及時的維權，惡意商場與旅行社將難以避免地承擔相應法律責任，“零負團費”也將喪失利益基礎。

上述效果如果發生在出境游場合會有所不同。由于境外旅游涉及的購物商店并不能簡單適用上述法律。當旅游者起訴旅行社時，境外的購物商店將不能直接作為共同被告或訴訟第三人。因此，旅行社將是訴訟中直接、唯一責任主體，在旅行社承擔責任后須自行向境外商店追償。這意味著旅行社如果以“零負團費”的方式經營出境游，將承擔更嚴重的后果。這必然促使旅行社在經營出境游業務時須更加謹慎，不但應放棄“零負團費”的經營方式，還應當更加積極地注意旅游者權益的保護。由于在出境游中發生權益受損害時，旅游者維權的難度要大大超過在國內游中的情況，因此，對旅行社施加更嚴厲的法律責任效果也是符合實際情況的。

其次是市場的整體效果。當前，旅游市場的低價競爭及“零負團費”泛濫之直接根源就是旅行社經營利潤無節制的依賴傭金收入，進而產生了本文第一部分提到的旅游市場上3個層面的“劣幣驅逐良幣”現象。該制度安排將會把傭金收入控制在合理的范圍內，不合理的低價團將無法運作，零、負團費的地接服務更加不可能生存，最終將破除這3個層面“劣幣驅逐良幣”的困境，為旅游市場創造健康的發展環境。優秀的旅行社無論組團業務還是地接業務，可以專注于提升旅游服務的品質。損害旅游者利益的旅行社將因不斷的訴訟而無法持續。在購物商店方面，劣質商店因不斷訟累和糟糕的商譽將被淘汰，優質商店獲得生存空間。整個旅游市場無論是客源地市場還是目的地市場都將變得理性、規范、健康。

六、結語

改革開放30多年來，我國的市場經濟建設已經取得了巨大的成就。在這個過程中，政府管理部門也逐漸學會了尊重市場規律，利用市場手段來調控和促進經濟發展，但我國的旅游市場多年來始終沒能走上健康有序的發展軌道。一個重要原因就在于沒有很好地把握并運用其中的市場調節手段，而是一味習慣性地依賴于傳統的行政管制手段。《旅行社條例》有關“零負團費”治理的規定就充分體現了這種手段的粗糙與無奈，其簡單的一禁了之，實際卻又不能查禁，只會損害法律的權威性，而無助于問題的解決和市場的規范。當然，《旅行社條例》本身作為行政法規，主要是行政機關的監管規范，上述問題或許也是其自身性質使然而無法克服。當前，我國已經啟動《旅游法》的起草工作，作為一部綜合性法律，其內容在法律性質上也一定是多樣性的。這就應當充分發揮不同性質法律之調整手段的優勢，特別是其中與市場經濟最契合的民事法律調整手段。本文正是在這個角度上的立法思考，期待對《旅游法》起草工作有所裨益。