城鄉統籌發展中的幾個問題和誤區

統籌城鄉發展，是全面建設小康社會的根本要求，是黨中央從戰略全局出發做出的重大決策。2010年中央一號文件，把加大統籌城鄉發展力度作為重要主題，與時俱進地提出了統籌城鄉發展的新要求。

統籌城鄉發展，在政策部署上，要把握好以下三大問題。

第一，城鄉基本公共月匣務均等化問題。城鄉統籌首先要在城鄉公共服務均等化上綜合運籌。要統籌城鄉基礎設施建設，推動城市基礎設施向農村延伸，加快農田水利濃村飲水安全、農村公路、農村能源、農村信息網絡等基礎設施建設。要統籌城鄉社會事業發展，為城鄉居民提供均等化的教育、醫療衛生、社會保障、文化等基本公共服務。要促進城鄉義務教育均衡發展，做到縣域內學校辦學條件大致均等，促進農村義務教育質量大幅度提升。全面實行免費的農村職業教育，進一步提高農村地區高中教育普及程度。進一步鞏固和發展新型農村合作醫療制度，逐步提高政府和農民個人籌資標準，提高新型農村合作醫療的保障水平。建立健全農村三級醫療衛生服務網絡，向農民提供安全價廉的基本醫療服務，加強農村婦幼保健，全面實施農村婦女住院分娩補助政策，使農民享有公共衛生服務水平得到進一步提高。完善農村最低生活保障制度，健全農村社會救助體系，加快建立新型農村社會養老保險制度。逐步提高扶貧標準，擴大扶貧政策覆蓋范圍，對農村低收入人口全面實施扶貧政策，實現扶貧和低保兩項制度有效銜接。建立健全農村文化設施網絡和文化服務機制，大力發展公益性文化事業。近年來，無論是財政對“三農”投入總量、增量，還是增幅，都是較高的。但財政支農資金比重總體上處于波動和下降狀態，財政支農力度與國家財力的增長狀況還不相匹配。不能光看財政支農資金總量和增速，還要看比重和口徑。

隨著我國財力的增強，要更加自覺、更大幅度地調整國民收入分配格局和國家財政支出結構，促進公共財政資源在城鄉均衡配置，完善對農業生產和農民增收的財政支持與補貼政策，全面提高財政對農村基礎設施和基本公共服務的保障水平，鞏固和完善強農惠農政策。

第二，農民工的市民化問題。城鎮化的一個根本標志就是農村人口向城鎮轉移并沉淀在城鎮，吸納農業轉移人口在城鎮就業和定居，并使之向市民轉變，是城鎮化的重要任務。是破除城鄉二元結構的重大舉措。我國農民工轉移的穩定性得到顯著提升，流動的“家庭化”趨勢明顯。新生代農民工成為主體，他們對土地的情結弱化，思想觀念、生活習慣、行為方式已日趨城市化，融入城市的意愿強烈。針對農民就業和轉移政策，實際上過去30年可以劃分為三個階段：上世紀80年代的政策基調就是消除離土的限制。因為在改革開放前，農民沒有自由轉移就業的權利，80年代鄉鎮企業發展起來了，促進了農民就地轉移；90年代的政策基調是消除農民離鄉的限制。90年代初農民工規模只有幾百萬人，1993年才不到2000萬人，現在外出就業是1.5億多人。90年代后政策有了根本性調整，消除了農民流動就業的限制。進入新世紀，我國政鐿基調正在向消除農民工在城鎮定居限制的方向轉變。這個方向符合億萬農民工的意愿，符合城鎮化發展的客觀規律。今年一號文件一個很大的亮點就是明確提出，要創造條件，要讓一部分農民工，特別是新生代農民工在城市定居，在城市落戶。已經有13個省市區宣布改革戶籍制度，取消農業戶口和非農業戶口的劃分，實行新的戶口制度。但大部分省市區的戶口制度改革是形式上的、表面的，沒有給農村人口提供與城市人同等的享受公共服務的權利。戶籍制度改革的正確方向，就是把戶籍的登記與公共服務的提供脫鉤。不能只給有了戶口的人提供公共服務。將來的公共服務提供要與居住直接結合在一起，讓符合條件的農民工享受同等權利和待遇。農民工是最需要改善居住條件的社會群體，目前，大部分農民工集中在城中村、城鄉結合部租房，居住條件惡劣。形成適合農民工特點的住房供應體系和政策體系，是農民工融入城市需要解決的一個大問題。要多渠道多形式改善農民工居住條件，鼓勵有條件的城市將有穩定職業并在城市居住一定年限的農民工逐步納入城鎮住房保障體系。

第三，農民土地權益保護問題。城鄉統籌難點、焦點、分歧點都在土地問題上。我國農村與城市土地制度仍然維持著二元性，農民對土地的權利一直處于相對弱勢。隨著工業化與城鎮化的快速推進，城鎮建設用地迅速擴張，產生大量的失地農民。農業用地轉化為非農建設用土地的過程，不是一個平等的、協商的產權交易過程，征地范圍過寬，征地補償辦法不合理，征地程序忽視農民意愿，失地農民生活無著落，長遠生計缺乏保障。近幾年，在國家實行最嚴格的耕地保護制度背景下，不少地區開始推行宅基地和村莊整理，將節省出的部分土地轉換為城鎮和工業建設用地。農村土地整理為工業和城市發展騰出了空間，在一定程度上促進了土地集約利用與新農村建設，但也存在著農民和集體土地權益得不到有效保障等一系列問題。關于土地問題，還是要回到現實當中來。什么是現實當中土地的真問題，什么是農民真正關心的土地問題?城里人議論很多農村土地問題，對農民來講，可能根本不是一個問題。

根據觀察，關于農村土地問題在認識和實踐中存在三個誤區。

第一個誤區是片面強調搞土地的規模經營，片面強調要流轉土地。2005年我們在全國2749個村莊做了一個調查，發現有23％的農戶發生過土地流轉。到農民那里問，有沒有想多種地的有很多；有沒有農民不想種地，找不到租種的幾乎沒有，農民不想種總會有辦法流轉出去。這說明，農民自發的土地流轉是比較充分的。

第二個誤區是片面強調農民當了市民，拿土地換戶口和住房，拿土地換保障。這個問題在現實當中非常復雜。根據土地承包法規定，農民在設區的地級市以上城市落戶要放棄家庭承包地。南京市要給卯個優秀農民工落戶，但只有一個農民辦了落戶手續。農民講，家里還有十幾畝地。把土地就這么放棄了，給一個城鎮戶口，不劃算。因此，首先要明確土地是一種權利，是一種物權。拿著土地權利去換戶口，對農民這可能是一個更大的損害。這個問題理論上要把它說透，在現實操作中才不出偏差。鄂爾多斯東勝區搞了一個城鄉統籌實驗區，就是要讓農民成為新型市民后，農村的土地權利沒有任何改變，城鎮居民能享受的所有權利都可以享受，而且比城鎮居民還要優惠。在一定階段這種做法是有意義的，是有價值的。農民剛到城里來，就把農村的承包地、宅基地都給拿走，一旦不適應，連個退路都沒有。

第三個誤區是一講城鄉統籌，就是強調城市建設用地增加要與農村建設用地的減少相掛鉤。這個掛鉤的規模是非常大的，當項目來了，沒有建設用地指標了，就要讓農民把宅基地搗騰出來，土地騰出來以后大都轉為國有建設用地。從研究的角度來講，我們要看得更長遠一點，農村龐大的建設用地背后是一個巨大的利益調整。農民可能只看到三、五年，房子比原來漂亮了，但沒有看到土地如果真的權利明晰以后，可以給社區集體，給農民帶來一個長遠的巨大利益。在土地問題上，如果現在操之過急，沒有一個規范，最后把農民的土地承包經營權統沒了，把農村集體土地所有權統沒了。

土地制度事關農村基本經營制度鞏固，事關農村穩定大局，需要關注什么是農民關心的真問題。局部地區可以做一些實驗。可以做一些探索，但是一定要意識到有一些探索可能會有風險，在推廣這些經驗的時候，學術界在總結這些經驗的時候一定要非常謹慎。要進一步統一認識，明確致策方向。一是切實穩定農村土地承包關系。二是在農民變市民過程中，不能把農民的土地權益“變沒了”。三是在“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤”實施過程中，要切實保護農民的土地承包權和宅基地權益。特別是在農村土地整理過程中，首先要把增加優質耕地作為目標。節省出來的建設用地，要優先滿足新農村建設的需要，不能把增加城鎮建設用地作為土地整理的主要目的。