中國農業補貼反補貼法律制度的問題\\挑戰與完善

摘要：中國現有農業補貼反補貼立法存在缺乏農業基本法對補貼的明確支持、與WTO農業補貼規則的銜接不夠、缺乏農業補貼具體實施制度支撐、農業反補貼立法缺位等問題。同時，隨著農產品市場的開放，又面臨著增強農業基礎性地位、重新確定補貼目標與補貼動機、應對進口農產品補貼等現實挑戰。中國農業補貼與反補貼法律制度必須充實農業生產經營(服務)主體、明確農業補貼范圍、突出農業補貼重點、強化農業反補貼、完善重要配套制度，以促進農業可持續發展和保障農業安全。

關鍵詞：農業補貼；農業反補貼；法律制度

中圖分類號：DF413.1 文獻標志碼：A 文章編號：1008-5831(2010)03-0098-05

農業補貼是國家對農業采取的一種支持和幫扶。政府的趨利性，決定了政府在代表國家對國際貿易活動進行控制的過程中，具有單方面過度采取貿易干預政策的經濟動機。通過對農業的大量補貼，可以降低農產品的生產成本，提高本國農產品的市場競爭力，分享更多的農產品市場份額，以賺取巨額的貿易利益。如果缺乏有效的國際規則和紀律，那么各國政府的趨利性很可能會使其對農業的補貼大大超出農業支持和保護的必要范圍，從而獲取國際農產品貿易中的競爭優勢。由于農業發達國家具有強大的經濟實力補貼農業，農業欠發達國家也將被迫關上農產品市場的大門。同時，農業反補貼措施也可能會被農產品進口國濫用，成為一種非關稅貿易壁壘。因此，必須將農業補貼與反補貼納入法律規制。

一、中國農業補貼反補貼立法的現狀與問題

(一)中國農業補貼反補貼的立法現狀

1，中國農業補貼的立法現狀

中國在1993年7月2日通過了《中華人民共和國農業法》(以下簡稱《農業法》)，作為中國農業的基本法，是其他農業立法的基礎，具有指導、約束功能。2002年12月8日，人大常委會通過《農業法》修訂法案。中國的農業補貼立法主要是圍繞該法構建起來的，也包括了其他支農護農法律政策。《農業法》中支持與保護農業的內容，主要有：國家建立和完善農業支持體系，采取財政投入、稅收優惠、金融支持等措施，從資金投入、科研與技術推廣、教育培訓、農業生產資料供應、市場信息、質量標準、檢驗檢疫、社會化服務以及災害救助等方面扶持農民和農業生產經營組織發展農業生產，提高農民的收入水平；國家鼓勵發展農產品進出口貿易，加強國際市場研究、提供信息和營銷服務等措施，促進農產品出口，建立農產品進口預警制度；農民和農業生產經營組織可以依法成立各種農產品行業協會，發揮協調作用，提出農產品貿易救濟措施的申請，維護成員和行業的利益。其他農業補貼政策主要體現在4個文件中：《中共中央國務院關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》、《中共中央國務院關于促進農民增收若干意見》、《中共中央國務院關于建設社會主義新農村若干問題的意見》、《農業機械購置補貼資金使用管理辦法(試行)》。

2，中國農業反補貼的立法現狀

2004年4月6日經第十屆全國人大常委會第八次會議修訂通過《中華人民共和國對外貿易法》第43條規定：“進口的產品直接或者間接地接受出口國家或者地區給予的任何形式的專向性補貼，對已經建立的國內產業造成實質損害威脅，或者對建立國內產業造成實質阻礙的，國家可以采取反補貼措施，消除或者減輕這種損害或者損害的威脅或者阻礙。”這是中國最高立法機關立法中對反補貼內容最新的規定。2004年3月31日，國務院發布了《關于修改<中華人民共和國反補貼條例>的決定》，對2002年《反補貼條例》進行了部分修改，修改決定自2004年6月1日起施行。《反補貼條例》對補貼與損害的確定及其關系、反補貼調查、反補貼措施、反補貼稅和承諾的期限與復審等方面進行了較為詳細的規定。

(二)中國農業補貼反補貼立法的內在缺陷

1，缺乏農業基本法對補貼的明確支持

作為規范與農業生產經營相關的社會行為的基本法，《農業法》應該在內容和結構上對國家支持農業發展的產業政策做出全面而具體的制度安排。然而，現行的《農業法》從指導原則、體例結構、具體規范設計上都未能對補貼予以明確支持，主要表現在：未對農業補貼做出任何規定，缺乏農業支持財政投入的具體規定，對“農業總投入、農業基礎設施建設、小型農田水利、農用工業等”法律用語的確切含義未予以明確，對國家引導、支持社會主體投入農業的措施規定不具體，未明確參與農村金融的各類具體的公私法主體，未規定具體的金融類型及其各自的業務運作規則及國家支持、監管的措施，對國家扶持農業保險的操作性制度未予以規定等。

2，與WTO農業補貼規則的銜接不夠

與WTO規則相比，中國現有的農業補貼政策主要存在2大問題：(1)“綠箱”補貼中國只實行了6項，還有多項未實施。已實行的6項“綠箱”政策中，涉及農業補貼的政策主要有20項。一般政府服務主要涉及9項；糧食安全公共儲備4項；國內糧食援助1項；自然災害救濟支付3項；環境計劃下的支付2項；地區援助計劃下的支付1項。未實施的“綠箱”補貼主要涉及公平性的農業補貼政策，如與生產不掛鉤的收入補貼、收入保險計劃、農業生產者退休或專業補貼、農業資源儲備補貼、農業結構調整投資補貼等。(2)“黃箱”補貼以價格補貼為主，且利用不充分。“黃箱”補貼主要包括2部分：一是價格支持措施，即糧棉定價收購及保護價收購；二是農業生產資料價差補貼。2項合計，中國“黃箱”補貼還有很大的利用空間。另一方面，在“黃箱”補貼中，中國農業補貼主要用于降低農用生產資料價格、支農服務的收費標準以及農產品購銷環節，這類補貼占財政對農業補貼的比重較大。

3，缺乏農業補貼具體實施的制度支撐

農業涉及面廣，農業補貼需要許多的具體制度支撐，農業補貼法是一個傘形的規則體系。其中，農業補貼財政資金撥付和管理制度的完善與否，對于農業補貼法律制度是否能夠取得預期效果意義重大。然而，中國各級政府財政在實施農業補貼時所關注的只是撥付了多少款項用于農業發展，而對補貼資金的具體運行規則和過程卻不加過問。財政對農業補貼資金在投放時往往只顧眼前，缺乏促進農村經濟持續發展的財政投資規劃，對資金整體效應的認識不夠。同時，資金管理權與業務管理權界定不清及主觀認識上的不重視，導致農業補貼資金被擠占、挪用，資金到位率低。通常情況下，財政部門應該是農業補貼資金管理的中心，但中國的現狀是資金預算、分配、撥付管理權集中在財政部門，而與項目實施過程相對應的資金使用管理權則分散在農業、林業、水利、農機等業務部門，財政部門難以對資金使用過程進行有效管理，特別是有些地方認為農業補貼是軟指標，投多少沒有硬性約束，于是在財政緊張的情況下，對農業補貼往往不能足額到位。據統計，中國政府財政對農業投資中有將近30％不能及時到位或根本就不能到位，被短時或長期挪作他用。

4，農業反補貼立法缺位

目前中國法律層次的反補貼立法只有《對外貿易法》，而該法規范反補貼的規定很少。在WTO的補貼和反補貼規則中，關于農產品的補貼和反補貼是一個特殊領域，適用特殊的規則。WTO的《農業協議》對農產品的補貼與反補貼作了專門規定。新修訂的《反補貼條例》提及農業這一特殊行業的規定只有第7條“涉及農產品的反補貼國內產業損害調查，由商務部會同農業部進行”。而對于農產品貿易中如何實施反補貼措施卻只字未提。筆者認為，農產品與非農產品相比具有自身的特殊性，農產品的反補貼措施既要體現反補貼措施的一般性，又應該體現農產品貿易的特殊性。以美國補貼大豆種植者為例，美國以出口信貸擔保的方式補貼大豆種植者，影響到大豆市場價格的形成，對世界市場造成了很大的扭曲，同時也壓低了中國大豆的價格，造成了豆農收入的減損。該出口信貸擔保違背了《補貼與反補貼措施協議》，且已經被WTO仲裁違規。而中國的反補貼制度由于缺乏相關的內容，不能很好地維護國內大豆種植者的利益。

二、中國農業補貼反補貼立法面臨的現實挑戰

根據人世承諾書，中國完全取消農產品出口補貼。隨著WTO新一輪談判的展開，可以預見的是，中國農產品市場將會進一步開放，外國農產品將會大量涌人，農產品市場競爭將進一步加劇，中國農業補貼反補貼立法將面臨嚴峻的挑戰。

(一)農業弱質性更加明顯

中國農業發展面臨著資源約束、基礎設施落后、裝備水平低、科技發展滯緩、組織化程度低、農產品市場不健全、農產品生產經營人員素質低等制約因素。在市場經濟條件下，由于中國農業的現實基礎、農業本身的特點和發展中諸因素的制約，導致農業比較利益低下，而農業比較利益低下又進一步導致農業投入不足，農業資源流失，從而影響了農業發展。加入WTO之后，中國農業面臨更激烈的國際競爭，與主要發達國家的農業相比，中國農業的弱質性更明顯，要擺脫中國農業在國際競爭中的被動地位，需要充分利用補貼政策，發揮其在農業發展中舉足輕重的作用。

(二)農業重要性更加突出

加入世貿組織之后，農業在中國國民經濟中的基礎地位仍然存在并將繼續發揮作用。中國國民經濟的持續、快速、健康發展，依然有賴于農業這一基礎產業的強有力支持。同時，中國是13億人口的大國，人均耕地0.08公頃，雖然糧食供應基本實現了自給自足，但糧食生產的進一步發展面臨著環境和資源的挑戰。為了確保糧食生產能滿足日益增長的人口和經濟發展的需要，僅靠農業自身發展和市場規律調控是不夠的，必須加大政府的補貼力度。近段時間國際糧食價格飛漲，以糧食安全為核心內容的農業安全引起了政府更大的關注，農業在國民經濟中的基礎地位和重要性日益突出。

(三)農業補貼目標需要重新定位

傳統上，中國農業支持和保護有2個基本目標：一是增加農產品產量，保障糧食安全；二是提高農民收入，保障農民利益。在傳統的農業保護目標下，對農業保護的手段是限制進口，提高農產品特別是糧食的自給率，從而達到維護自身食品安全的目標。另一類是通過價格保護、生產控制、信貸補貼等直接或間接手段來達到增加農民收入的目標。然而，以往農業補貼的目標定位，在很大程度上混淆了直接目標與終極目標。農業補貼作為農業支持和保護的一種手段，其直接目標并不是單純追求提高農產品自給率、實現糧食高產，而是通過補貼增加農產品的市場競爭力，形成以市場為導向的農業資源配置方式，確保農業產品總供給和總需求基本平衡。農業補貼通過直接目標的實現，服務于保障糧食安全與增加農民收入的總體目標。

(四)農業補貼動機亟待調整

農業補貼動機是引起和維持農業補貼，并使農業補貼朝向某一目標的內部動力。由于中國的特殊國情，在經濟發展過程中，長期實行犧牲農業優先發展工業的政策。20世紀90年代以來，盡管中國政府增加了對農業的支持和保護，并在一定程度上提高了農產品收購價，但由于政府農業補貼的動機仍然在于通過對農業的支持和幫助，把農業發展成為工業快速發展的支撐與附庸。不論是農業補貼直接目標還是農業補貼總體目標，都依附于工業的發展要求。當前，中國工業化已經進入中期發展階段，也正是農業發展最困難的時候，不能再靠弱質產業支持非弱質產業了。政府對農業進行補貼，應該秉持更加單純的動機，即促進農業自身發展，鞏固農業基礎性地位，提高農產品國際競爭力。

(五)農業反補貼形勢日益嚴峻

在美國，《2002年農業安全與農村投資法案》中對玉米、大麥、燕麥、高粱、小麥、大豆、棉花和大米的支持通過了3個計劃：市場信貸計劃、反周期支付計劃和直接補貼支付；《2007年農業、營養和生物能源法案》在保留對諸如玉米和大豆等主要作物生產者的巨額補貼的同時，還增加了對土地保護、可再生能源、營養和特殊農作物等計劃的投入。歐盟各國也將農業補貼政策從以價格支持為基礎，逐步過渡到以價格和直接補貼為主的機制。烏拉圭回合以來，各國根據WTO農業協議的要求，對部分農業補貼進行了削減，但削減的幅度不大，有的甚至沒有實質性削減，將一部分削減的“黃箱”政策補貼加入到“綠色”政策補貼范圍內。可見，在新的國際規則的約束下，農業補貼的實質沒有變，改變的只是補貼方式。面對國外的巨額補貼，中國如何采取有效的反補貼措施予以應對是一個需要迫切解決的問題。

三、中國農業補貼反補貼法律制度的構建與完善

中國現有農業補貼反補貼立法存在的內在缺陷，以及加人WTO后中國農業面臨的現實挑戰，客觀上要求中國農業補貼與反補貼法律制度必須置于“三農”問題背景下，堅持城鄉統籌的思路，通過提高農產品質量、增加農民收入以及促進農業可持續發展，最終保障農業安全。

(一)充實農業生產經營(服務)主體

加快中國農業產業化，走規模經濟道路，是實現農業良性循環和快速增長的手段，也是中國農業生產未來發展的目標。因此，必須充實農業生產經營(服務)主體，提高農業組織化和社會化服務水平。要加大對農民專業合作社的扶持力度，支持農業產業化經營和龍頭企業發展，密切龍頭企業與農民利益聯結，提高農民進入市場的組織化程度。進一步健全農業社會化服務體系，廣泛開展產前、產中、產后各類服務。在農業專門經濟組織合作立法中，應明確組織形式、法律地位、議事規則、監督管理制度、分配制度，以及與政府、村民自治組織的關系。而行業協會管理法中則應強調行業協會的法律地位，規范行業協會的組織形式、管理方式和管理職能等內容，解決反補貼中的主體資格問題。同時，鼓勵家庭農戶以多種形式組建農業專業合作組織。

(二)明確農業補貼范圍

對于農業補貼范圍，中國對于屬于“綠箱政策”的補貼使用了6類，而對剩余的6類沒有規定，應對農業補貼進行全面規定，其范圍包括：(1)一般服務；(2)食物安全儲備補貼；(3)國內糧食補貼；(4)對生產者的直接支付；(5)(與生產)不掛鉤的收入補貼；(6)收入保險補貼；(7)自然災害救濟補助；(8)退休與轉產補貼；(9)資源停用補貼；(10)農業結構調整補貼；(11)環保補貼；(12)貧困地區補貼。其中第4、5、6、8、9和第10項均為中國現在尚未實施的農業補貼，屬新增范圍。就補貼方式而言，應將農產品保護價收購改為直接補貼農民。可以考慮，根據主產糧棉產區農民上年度成本調查結果，加上合理利潤的情況確定合理的補貼標準，再按農戶耕地面積發放補貼。補貼資金來源，可以利用現有糧食風險基金來源，不足部分主要由中央財政轉移支付。

(三)突出農業補貼重點

《WTO農業協議》附件2第2條規定，對于涉及研究、培訓服務、推廣和咨詢服務以及向電力網絡、道路和其他運輸方式、市場和港口設施、供水設施、堤壩和排水系統以及與環境計劃有關的基礎設施工程提供的補貼，均屬于免除削減承諾的補貼。因此，要進一步加強農業人才資源培養和開發力度，通過建立健全農業人才教育培訓立法，明確教育培訓的資金來源、組織形式、監督管理等內容，形成與農業農村經濟發展相適應的農業人才隊伍建設機制；要進一步扶持和推廣農業科技，通過修改和完善農業科技投入與推廣立法，明確農業科技投入與推廣的資金來源、投資方向、投資比例、使用方式、運行管理和效果評價等內容；要進一步加大政府投資力度，夯實基礎設施，通過立法的形式來確定財政支出中的支農支出，調整和理順中央政府和地方政府的財政分配關系，合理地劃分在農業基礎設施建設過程中中央財政和地方財政的事權及財權，使兩者相對稱、相統一，形成公平合理的財政供給體制；要進一步加強環境保護，從水土保持、植被恢復、生態林補償等方面，全面、科學地構建農村環境保護制度。

(四)強化農業反補貼

目前，中國法律層次的反補貼立法只有《中華人民共和國對外貿易法》，其中涉及補貼與反補貼的規定只有第42條、43條和37條。而新修訂《反補貼條例》只是行政法規，幾個具體實施規則為部門規章，顯然以反補貼法來規制目前中國的補貼規則，權威性略顯不足。應在全國人大常委會制訂的立法層面上，按照WTO多邊貿易體制的相關要求，制訂符合中國實際國情的《中華人民共和國反補貼法》，為中國農業反補貼提供基本的法律制度框架。針對農產品貿易的特殊性，應該以《中華人民共和國反補貼法》為制度框架，采取以國務院頒布的行政法規形式制訂《中華人民共和國農產品反補貼條例》。在具體內容上，對于不符合農業協定第13條(b)款的規定，不能免于根據GATT 1994第16條和補貼協定第5條及第6條采取的行動。對于規避出口補貼承諾，屬于出口補貼，符合農業協定第10.1條規定，違反農業協定第8條規定的，不適用農業協定第13條(c)款，不得免于根據GATI 1994第16條或補貼協定第3條、第5條和第6條采取的行動。對于提供的直接支付，屬于補貼協定第3.1(a)及3.2條規定的出口補貼和進口替代補貼，不能援用“和平條款”來免除依據GATY 1994第16條和補貼協定第3條、第5條和第6條所采取的措施，可以認定為禁止性補貼。

(五)完善相關配套制度

首先，要完善農業信貸制度。從農業信貸組織、農業信貸業務、農業信貸管理以及農業信貸風險控制等方面，對農業信貸組織的設立、運行與關閉，農業信貸機構信貸業務的信貸類型、種類、期限、額度、授信條件、利率，金融合作、資本充足性等做出明確規定。其次，要完善農業風險管理制度。實施風險預防原則，積極調整并劃分清楚各類農業資源的產權關系，樹立農業自然資源整體化觀念，實現農業資源的綜合管理，將農業風險控制在未發階段。在風險保險方面，應明確農業保險的范圍，農業保險的投保、理賠條件，農業保險機構的設置與運營規則，以及農業保險的監督與管理等，以規避農業生產經營過程中的自然風險和市場風險，保障農民收入。在救災救濟方面，要確定自然災害的范圍、災害發生認定、災害救助的補貼對象、災害救助的資金來源、災害救助標準、災害救助補貼的計算及支付等。對于農業落后地區的援助法，則要明確落后地區的劃分標準、援助的資金來源、援助對象、扶貧資金的使用和監督管理等。最后，還要從農業服務市場準入、進口數量限制、知識產權保護、技術標準等方面建立健全農業服務和農產品貿易立法。