推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的動(dòng)力機(jī)制分析

鐘清流

摘 要: 轉(zhuǎn)變發(fā)展方式是一個(gè)涉及政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì) 的深層次問題,是當(dāng)前改革的主題和難點(diǎn),它需要依靠地方政府的推動(dòng)?？茖W(xué)、民主、公平、公正的政績考核制度是運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制的行為調(diào)節(jié)導(dǎo)向,確保各級政府參與并激發(fā)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式積極性的動(dòng)力之源。

關(guān)鍵詞:發(fā)展方式轉(zhuǎn)變;政績考核;動(dòng)力機(jī)制

中圖分類號:F12文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1002-7408(2010)04-0024-02

一、 轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的目標(biāo)與難點(diǎn)

金融危機(jī)使得中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變刻不容緩。2009年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將“加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變”提到各項(xiàng)工作之首, 然而,轉(zhuǎn)變發(fā)展方式是個(gè)喊了十幾年,知易行難的老問題.之所以難以解決, 是因?yàn)樗婕暗蕉鄠€(gè)領(lǐng)域的全方位改革,需要觸及到政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)一系列深層次問題。,

轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的中心目標(biāo)是要將主要依靠物質(zhì)投入、外延擴(kuò)張和出口導(dǎo)向的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變到主要依靠技術(shù)進(jìn)步、內(nèi)需驅(qū)動(dòng)的方向上來。為實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變需要涉及的改革絕非只與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相關(guān),也與社會(huì)領(lǐng)域和行政管理體制密切相關(guān)。換句話說,經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變本質(zhì)上要求相關(guān)的經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制和行政體制的全方位轉(zhuǎn)變。而相應(yīng)體制機(jī)制改革的重大突破和制度創(chuàng)新是能否實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在。目前對于如何實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變在具體操作上尚無先例可循,改革只能摸索前進(jìn),因而困難重重。

我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的核心問題無疑在于正確處理政府與市場之間的關(guān)系,其目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。需要通過深化市場化改革,建立反映資源要素稀缺程度的價(jià)格形成機(jī)制、公平競爭的市場秩序、產(chǎn)權(quán)邊界清晰的微觀主體,充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用,并以打破行政壟斷為突破口。

行政體制轉(zhuǎn)變就是要實(shí)現(xiàn)政府職能及角色轉(zhuǎn)換.政府角色要從市場培育者轉(zhuǎn)向市場監(jiān)管者、從經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)主體。這需要“科學(xué)而嚴(yán)格界定政府的職能”。由于政府行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)管理體制改革密切相關(guān)。無論是政府機(jī)構(gòu)改革,還是政府職能界定以及政府行為方式轉(zhuǎn)變,都離不開經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制的變革和整個(gè)社會(huì)管理體制的推進(jìn)。因而涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)多個(gè)領(lǐng)域方方面面的配套改革,這既是當(dāng)前中國改革的重要主題又是一大難題。

二、歷次改革成功的動(dòng)力機(jī)制

綜上所述,所有這些轉(zhuǎn)變最終集中到了政府如何推動(dòng)這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)上。簡言之,發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的鑰匙掌握在政府手中。轉(zhuǎn)變的起步歸根結(jié)底當(dāng)從政府官員的改革取向開始。而根據(jù)以往改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),改革能否成功取決于是否存在激發(fā)這種轉(zhuǎn)變的動(dòng)力機(jī)制,相應(yīng)的制度安排則是規(guī)范改革行為,激發(fā)改革動(dòng)力的基礎(chǔ)?；仡欀袊?jīng)濟(jì)改革的歷程,其每一次重大成功都是在制度創(chuàng)新激發(fā)了改革動(dòng)力的情況下實(shí)現(xiàn)的。從上個(gè)世紀(jì)70年代末開始的改革,不論是“讓一部分人先富起來”,還是“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”乃至到后來社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的建立,其要點(diǎn)就是承認(rèn)并鼓勵(lì)社會(huì)成員追求利益,并以利益調(diào)節(jié)作為改革的動(dòng)力。而當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)體制和運(yùn)行機(jī)制是在上世紀(jì)80年代財(cái)政大包干(“分灶吃飯”)制度以及隨后一系列分權(quán)化變革背景下形成的。地方分權(quán)和財(cái)政包干制的本質(zhì)就是用利益分成的制度安排作為當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)改革的動(dòng)力。在此制度下,經(jīng)濟(jì)抓出成效(政績)的地方官員可得到更多利益,這種利益激勵(lì)機(jī)制有效地調(diào)動(dòng)了地方官員發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性,使發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為地方政府的首要目標(biāo),由此導(dǎo)致了地區(qū)之間發(fā)展經(jīng)濟(jì)的競爭,促使政府為招商引資而改善市場環(huán)境,客觀上刺激了民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,對中國經(jīng)濟(jì)的市場化起到了巨大的作用,成為推動(dòng)中國改革與發(fā)展的最重要?jiǎng)恿χ弧＿@也是中國經(jīng)濟(jì)得以飛速發(fā)展的根本原因。

然而,由于這個(gè)制度安排本身的不完善,也導(dǎo)致這種激勵(lì)的動(dòng)力方向出現(xiàn)偏差,因而在追求利益最大化的動(dòng)機(jī)下,一些地方運(yùn)用政府的動(dòng)員能力,不惜以很大的資源、環(huán)境代價(jià)和扭曲性政策實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量的高增長,表現(xiàn)出強(qiáng)烈的追求短期GDP增長的傾向,帶來不少背離初衷的弊端或問題,有些甚至成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。經(jīng)濟(jì)政績競爭使地方政府更注重于業(yè)績顯著可見的短平快大項(xiàng)目,當(dāng)前房地產(chǎn)泡沫和許多產(chǎn)業(yè)的嚴(yán)重產(chǎn)能過剩也與地方政府的這種發(fā)展思路密切相關(guān)。因?yàn)橥聘叩貎r(jià)和房價(jià)及大規(guī)模投資是增加本地GDP的最便捷途徑。地方政府對GDP擴(kuò)張的強(qiáng)烈沖動(dòng),造成了高能耗高污染低技術(shù)產(chǎn)業(yè)高速畸形發(fā)展;還導(dǎo)致外貿(mào)出口和招商引資的惡性競爭,如為了擴(kuò)大本地出口量各地不惜相互壓價(jià), 使出口產(chǎn)業(yè)效益每況愈下;而為了加速本地招商引資速度,各地又竭盡全力比拼優(yōu)惠政策。為外資企業(yè)提供超國民待遇,人為地惡化了國內(nèi)企業(yè)的生存環(huán)境。造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要利益外流,很多情況下甚至得不償失;而GDP政績競爭使政府過于注重國企和重化制造業(yè),在投資、信貸、資源配置及政策支持方面過于向此類企業(yè)傾斜,造成事實(shí)上的“國進(jìn)民退”,中小民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境不佳。因而也構(gòu)成對解決就業(yè)問題的制度性約束;增加GDP的沖動(dòng)還引發(fā)低水平重復(fù)建設(shè)和地方保護(hù)主義,大手筆政績投資屢禁不止,產(chǎn)能過剩越演越烈。

30年改革的歷史經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)告訴我們, 改革的推動(dòng)需要有激發(fā)改革不斷延續(xù)的動(dòng)力,而這種動(dòng)力來自各行為主體對改革前景能否給自身帶來利益的判斷。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,任何行為主體(各級政府、企業(yè)、個(gè)人)都有追求自身利益最大化的傾向。如果改革不能帶來利益,那么,任何行為主體都不會(huì)有積極參與的動(dòng)力,則改革成功的希望就不大。從這個(gè)意義上看,長期以來轉(zhuǎn)變發(fā)展方式成效不大的根本原因,在于以往的制度安排缺乏激勵(lì)改革主體實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變的動(dòng)力機(jī)制或者是這種動(dòng)力導(dǎo)向出現(xiàn)了偏差。

三、完善政績考核制度,激發(fā)改革新動(dòng)力

轉(zhuǎn)變發(fā)展方式最實(shí)質(zhì)性的挑戰(zhàn)在于,在以往分權(quán)制和財(cái)稅包干利益調(diào)節(jié)的制度安排下,地方政府在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭發(fā)展的同時(shí)可以獲得大量利益。而轉(zhuǎn)變發(fā)展方式中的關(guān)鍵內(nèi)容--政府體制改革的職能及角色轉(zhuǎn)換,很大程度上將可能使政府官員喪失這些利益。因此,如果不改變舊的激勵(lì)機(jī)制,政府自身將很難產(chǎn)生自覺推進(jìn)這種轉(zhuǎn)變的動(dòng)力。如何建立有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的制度安排,如何創(chuàng)造新的改革動(dòng)力將是這項(xiàng)改革成功與否的關(guān)鍵所在。

2009年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出,“要從制度安排入手,以優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高自主創(chuàng)新能力為重點(diǎn),以完善政績考核評價(jià)機(jī)制為抓手,增強(qiáng)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的自覺性和主動(dòng)性”。這為今后的改革指明了方向。

事實(shí)上,政績考核評價(jià)機(jī)制作為黨政干部的工作成效評價(jià)機(jī)制, 在地方分權(quán)和財(cái)政包干體制下, 它是中央政府用于保證其政令暢通實(shí)施宏觀調(diào)控的指揮棒,對地方官員而言它是工作成績能否得到肯定,利益能否兌現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是其奮力工作的動(dòng)力之源。

鑒于改革需要依靠各級地方政府成員來推動(dòng),并且需要有相應(yīng)地激勵(lì)機(jī)制來確保其參與改革的動(dòng)力,中央明確提出從制度安排入手,而把完善政績考核評價(jià)機(jī)制當(dāng)作運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制調(diào)整動(dòng)力導(dǎo)向的突破口。其目的是用其來引導(dǎo)改革走向,既要保護(hù)干部關(guān)注地區(qū)經(jīng)濟(jì)的積極性,又要制約那些不計(jì)效果的不當(dāng)經(jīng)濟(jì)行為。因而以完善政績考核評價(jià)機(jī)制為抓手,對保證干部推動(dòng)改革的主動(dòng)性有深遠(yuǎn)意義,可以形成推動(dòng)政府改革的新動(dòng)力。

當(dāng)然,究竟何種政績考核指標(biāo)更科學(xué)合理有效,這是一個(gè)涉及眾多領(lǐng)域理論及實(shí)踐的復(fù)雜問題,需要我們堅(jiān)持實(shí)事求是和實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)的原則,在理論和實(shí)踐的不斷探索中尋找答案。

轉(zhuǎn)變發(fā)展方式是一個(gè)不斷解放思想,不斷深化認(rèn)識,循序漸進(jìn)不斷深入的過程,不可能等到把一切問題都弄清楚后才有行動(dòng)?；诂F(xiàn)有認(rèn)識基礎(chǔ)上的嘗試和不斷總結(jié)可以加快進(jìn)程。因此,改革和完善政績考核評價(jià)機(jī)制應(yīng)當(dāng)朝評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化, 評價(jià)方式的民主化,評價(jià)程序的透明化方向發(fā)展。

首先,考核標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化通過修改政績標(biāo)準(zhǔn), 實(shí)質(zhì)也修改了激勵(lì)機(jī)制的方向,這有利于將改革的動(dòng)力調(diào)整到正確的導(dǎo)向 。例如,在標(biāo)準(zhǔn)中加入“民生,環(huán)境,結(jié)構(gòu),民意”等指標(biāo),實(shí)際上就是加入了與指標(biāo)相應(yīng)的激勵(lì)導(dǎo)向,也就增加了為推動(dòng)相應(yīng)改革的努力。 而考核標(biāo)準(zhǔn)的修改原則是既要方便上級政府用作宏觀調(diào)控的指揮棒,又要有利于社會(huì)各階層相關(guān)利益主體的民主監(jiān)督,讓多方利益協(xié)調(diào)機(jī)制引導(dǎo)政府官員在滿足各方利益的前提下追求自身利益。這既可確保其抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性,又有利于社會(huì)和諧,提高整體發(fā)展效益;其次,評價(jià)方式的民主化通過將政績評價(jià)方式由上級評價(jià)或自己評價(jià)改變?yōu)橛僧?dāng)?shù)厝罕娒裰髟u價(jià), 可以克服政府自我評價(jià)的天然缺陷,增加政績考核的可靠性和可信度,同時(shí)它也是實(shí)施民主監(jiān)督的基本形式,可以制約那些只重GDP數(shù)字的表面功夫,而忽視改善民生實(shí)際內(nèi)容的行為,確保以人為本的發(fā)展觀落到實(shí)處,也有利于引導(dǎo)政府決策民主化進(jìn)而走向科學(xué)化;最后,評價(jià)程序的透明化可以防止數(shù)字出官,官出數(shù)字,暗箱操作等不正之風(fēng)的出現(xiàn),以此保證評價(jià)的公平公正,提高地方政府的公信力。

改革和完善政績考核評價(jià)機(jī)制,科學(xué)、民主、公平、公正的政績考核是運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制對改革進(jìn)行正確導(dǎo)向的基礎(chǔ),也是引導(dǎo)政府官員積極推動(dòng)各項(xiàng)改革的有效動(dòng)力。

[責(zé)任編輯:孫 巍]