理想與現實:構建網絡型的府際關系

汪建昌

摘 要:近年來,學術界有關府際關系研究從關注縱向或橫向府際關系逐步走向網絡型府際關系研究。通過分析與討論理想主義府際關系的特征,我們可以反思構建理想主義府際關系存在的現實障礙,并且在比較構建網絡型府際關系的理想與現實差距的基礎上尋求有效的解決路徑。

關鍵詞:網絡型;府際關系;理想與現實;消解

中圖分類號:D035 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2010)04-0021-03

20世紀90年代末,有關府際關系研究的論文和著作開始面世,近年來,更多的學者對此表現出了興趣。這不僅表現在許多政治學者、憲法學者和經濟學者分別從集權分權、政府間法律關系和行政區經濟的角度考察政府之間的關系,還表現在公共行政學開始從公共服務供給視角關注府際關系研究。多學科的介入使府際關系研究更加深入,府際關系研究逐步從縱向政府關系研究、橫向政府關系研究走向了網絡型政府關系研究。

一、網絡型府際關系研究的興起

1998年,林尚立在《國內政府間關系》中綜合考察政府間關系時,更加關注中央與地方的縱向關系,他認為:“在任何一個國家,中央與地方關系都將直接決定整個國內政府間關系的基本格局。因為中央與地方關系決定著地方政府在整個國家機構體系中的地位、權力范圍和活動方式,從而也就決定了地方政府體系內部各級政府之間的關系,決定了地方政府之間的關系。”[1]29 2000年,謝慶奎在《中國政府的府際關系研究》中認為:“府際關系在改革前后發生了很大的變化,由單一性走向多樣性,由垂直聯系為主發展為橫向聯系為主”。[2]隨著經濟發展,地方政府合作與競爭增多,橫向府際關系的研究越來越多,府際關系研究由關注縱向府際關系轉而關注橫向府際關系。

近年來不少府際關系研究者又提出了一些新的觀點,如斜向府際關系、十字型府際關系。所謂斜向府際關系“從廣義上說,是指多元的行政級別,不同的、無隸屬關系的政府部門與地方政府之間的關系。”[3]劉祖云提出:“政府間關系既不僅僅是縱向的上下級政府間關系,也不僅僅是橫向的同級政府間關系,而是一個‘十字型的關系模式。在這種‘十字型關系模式中,政府間權力與利益的博弈呈現出比較復雜的‘十字博弈的交叉態勢。”[4]在此基礎上,伴隨著網絡信息技術發展、公共服務供給壓力的增大、民主分權觀念的深入人心,有更多的學者開始關注網絡型府際關系的研究。“改革開放以來,我國的政府間關系也發生了很大的變化,傳統的等級控制模式正在逐漸走向瓦解,并顯示出網絡特征的端倪。”[5]141正是在這種社會變革的前提下,政府間相互交往的機會越發增多,或是競爭或是合作。政府間關系不再是簡單的縱向或者橫向關系,而是變得更加錯綜復雜,在合作治理的過程,上下級政府,平級政府間不再是簡單的行政隸屬或相鄰關系,而是更多的呈現網絡型特征。“網絡模式的政府間關系以扁平化的組織結構、政府間的分權與合作為特征,它正在成為中國政府間關系的未來走勢。”[5]180近來區域公共管理的興起,也暗合了政府間關系呈網絡化這一趨勢,說明政府間關系不再是簡單的縱向或橫向關系,而是多元體平等參與的網絡型府際關系。

配合府際關系走向復雜化、網絡化,在理論研究中也呈現多學科共同繁榮的現象,對府際關系可能發生的領域,多學科均予以關注。首先,政治學較早的關注府際關系研究,其視角側重于分析中央與地方政府之間的關系,即從集權與分權的視角去考察府際關系。薄貴利的《中央與地方關系研究》、《集權分權與國家興衰》兩部專著“對中央與地方關系的歷史與現實,集權與分權的兩難及其與幾千年中國的興衰關聯作了獨到而又深刻的分析。”[6]任劍濤在《憲政分權視野中的央地關系》中從憲政的視野探討了中央與地方分權的問題,并提出了在憲政視野中對央地關系進行安頓需要注意三個避免、三個關鍵問題和區分三個行為邊界。[7]其次,公共行政學者為府際關系研究提供了新的觀察點和思路。嚴強在《公共行政的府際關系》指出:“如果說在社會轉型和體制轉軌過程中,公共行政的府際關系中最為突出的問題是在公共物品和公共服務的供給上地方政府間的過度競爭和行為扭曲的話,那么對這類府際關系的調整就必然成為政府間行政研究的重要任務。因為只有通過必要的協調,才能緩解政府間的過度競爭,才能使政府行為趨于科學、合理。”[8]第三,法學的視角考察府際關系,研究政府間關系的法律調整。除了指出原有法律對政府間關系缺少明確規定的缺陷外,提出了制定“政府關系協調法”的設想[9],分析探討司法可能在調整中央與地方關系上起到建設性的作用[10]。第四,基于政府間關系與經濟發展互動的現實,許多學者從經濟學、財政學層面來考察政府之間關系。有學者從財政關系、金融關系和計劃投資關系三個方面,比較亞洲國家的中央與地方經濟關系。也有學者從財政分權改革視角對省以下政府間關系在財政分權改革中的變遷問題展開充分的討論。[11]多學科的共同關注為網絡型府際關系研究提供了理論支持,也促進了政府間關系走向網絡化的平等合作。

二、網絡型府際關系的理想

盡管不同學者對網絡有著不同的定義,但一般都包含了三個最基本的內容:(1)網絡是由各種各樣的行動者構成的,每個行動者都有自己的目標,且在地位上是平等的。(2)網絡之所以存在是因為行動者之間的相互依賴;(3)網絡行動者采取合作的策略活動來實現自己的目標。[12]西方學者從上世紀七八十年代起就已開始用網絡這一工具來研究不同層級的政府之間的關系。在提供公共物品和公共服務的過程中,中央政府和地方政府需要相互協作,單純依靠一方無法完成公共物品與公共服務的提供;同樣各級各地政府處理各種社會問題時也需要協手合作,才可能取得有效的治理效果。比如說在治理環境問題時,需要中央政府的宏觀調控,也需要各級各地政府的合作,否則無法完成環境治理。“網絡世界中的各個政府之間尤其是地方政府之間不是互相孤立,當它們無法依靠自身的資源獲取目標時,它們會主動進行聯系,因此它們的策略是合作而不是競爭。”[13]152正是因為中央政府與地方政府之間,各級地方政府之間存在在相互依賴關系,所以構建平等的網絡式府際關系才有可能。

理想主義網絡型府際關系的特征可以歸結為:網絡社會的信息傳播為良性府際關系構建提供技術支持;基于信任的政府合作關系成為府際關系的主導;政府間關系突破區域范圍而擴展到全國范圍內;以提供公共服務為政府間合作的目標指向;上下級政府以平等的身份參與到公共服務的過程中;政府以平等的地位與公民、企業及第三部門合作。

其一,信息社會網絡技術的發展,為政府組織改變管理結構,傳播政府間合作信息提供了前所未有的技術支持。這可以從兩個方面來考察:首先,信息網絡技術的發展使得信息的傳播不再是以等級為依托自上而下或者自下而上的線性傳播,而是實現了信息傳播途徑的多樣化。政府間合作競爭關系信息能得到立體化傳遞。第二,信息技術的發展為政府組織的變革提供了可能性,組織管理的幅度不斷加大,信息傳遞的便捷性使政府可以管理更大的行政幅度,由多層制逐步走向扁平化成為政府組織未來的目標。

其二,“如果說價格競爭是市場的核心協商機制、行政命令是等級制的核心機制的話,那么信任與合作則是網絡的核心機制。”[13]152在網絡化社會中,人與人之間的合作更多的建立在信任上,政府間的合作也更多的奠基于相互之間的信任。究其原因,這源于政府間合作有了三個現實:信息的多渠道、合作主體的多元化和對合作低成本的追求。不斷發展的信息社會、無所不在的信息網絡,為個體之間、組織之間基于信任的合作提供了更多的相互交流的渠道,為政府間合作主體提供了更多的識別合作方信用的方法與手段。正所謂好事不出門,壞事傳千里,網絡加速了這一過程。網絡社會發達的信息保存系統、便捷的信息獲取方式和多維的信息交流渠道對交往主體(無論是個人還是政府組織)都是一個無形卻有力的約束,個人或者組織的不良合作記錄都會被無限擴大,經過網絡的傳播,使得有合作意向的主體都能清晰地判斷對方的合作信用,從而確定是否與其合作,還是選擇其它的合作主體。此外,合作主體的多元化則使各地政府有了更多的選擇合作對象的機會。