我國商業銀行綜合經營法律監管研究

任紅梅

(西北政法大學,西安710063)

我國商業銀行綜合經營法律監管研究

任紅梅

(西北政法大學,西安710063)

商業銀行綜合經營已是大勢所趨，但其在提升我國金融業整體競爭力的同時，也使我國金融業法律監管面臨嚴峻挑戰。為此，我們應從商業銀行綜合經營法律監管立法和實踐兩方面著手，在價值觀念、立法構想、監管措施和監管對象上著力完善之。

商業銀行;綜合經營;法律監管

美國金融危機的爆發，給我國商業銀行的發展提出了兩個嚴峻的問題：一是我國商業銀行還要不要走綜合經營的道路；一是對于商業銀行綜合經營應放松還是嚴格監管。第一問題是第二個問題的前提，只有確定走綜合經營的路子，才能確定監管問題。一個不容置疑的事實是：中國銀行業綜合經營的趨勢已經越來越明顯。如果綜合經營成為不可逆轉的潮流，監管就成為中國銀行業的另一大挑戰。銀行業在一國金融體系中具有舉足輕重的地位,它的穩定興衰直接影響著一國乃至國際的經濟發展狀況。因此,作為金融體系的核心——商業銀行的改革與有效的監管就顯得非常重要。

一、商業銀行綜合性經營概述

1.混業經營和綜合經營。金融理論界長期存在著混業和分業之爭，“混業經營”和“分業經營”已經成為學界及實踐部門長期探討的金融術語。混業經營的概念學界有很多的說法：（1）所謂混業經營，是相對分業而言，是指銀行、證券、保險、信托等金融機構互相進入對方一個或多個業務領域甚至非金融領域，進行業務多元化經營。［1］（2）由范圍經濟理論引發，所謂混業經營，是指金融機構的業務種類多樣化和服務領域不局限于單一對象，而擴展至信貸、保險、證券等各領域。［2]（3）混業經營是指商業銀行除了可以繼續經營傳統的銀行業務之外,還可以兼營證券、保險、信托及其它衍生金融業務，然后投資于另一企業，并不斷循環下去。［3］這些概念從不同的角度闡述了混業經營的概念，只是側重點有所不同。第一種觀點引出分業這一相對概念，并以銀行業間業務領域的相互突破為混業的特點。第二種觀點從范圍經濟的角度出發，重點揭示了混業是金融主體將業務領域擴充至非金融業務領域。第三種觀點可以概括為商業銀行這一單一金融主體的多業經營。而金融業“綜合經營”的說法，是近幾年才出現的。2006年3月14日批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，明確提出要“完善金融機構規范運作的基本制度，穩步推進金融業綜合經營試點”。中國人民銀行研究局副局長焦瑾璞指出，綜合性經營曾叫混業經營，是指銀行業、證券業和保險業可以跨業經營的金融制度，與之相適應的就是銀行業、證券業、保險業的分業經營的制度。［4］這是中國金融高層給出的綜合性經營的概念，將混業和綜合經營二者等同起來，認為二者可以相互替代。筆者不同意簡單的將二者等同，認為在不同的場合應該使用不同的概念，二者應有一定的區別。

混業經營和綜合經營的相同點在于都是對于自身業務范圍的突破。區別在于：（1）綜合性經營的主體是個體概念，比如說到商業銀行的業務范圍跨入證券、保險等的經營模式時用綜合性經營比較貼切。如果說是金融綜合性經營就不合適?；鞓I經營的主體是集合概念，是多個業務主體突破自身業務范圍，從事跨業經營的模式。對于金融這一集合概念，用金融混業要比金融綜合經營恰當的多。（2）綜合性經營是相對于專業經營而言，混業經營的相對概念是分業經營。（3）綜合經營是金融主體的主業和兼營業務共同開展，相互促進的協同發展?；鞓I經營強調的是跨業經營，不提及主業。筆者認為混業經營和綜合經營都是金融機構的經營制度或經營模式，只是應用的場合不同。國家規范性法律文件中提出了金融業“綜合經營”，筆者認為應該明確的界定金融業是指某一具體金融行業更為合適。應注意的是：本文在提到金融時用混業和分業提法，在對于某一單一的金融行業時用綜合性經營和專業性經營提法。在探討商業銀行跨業經營時稱之為商業銀行綜合性經營。筆者認為將商業銀行綜合性經營應定義為：商業銀行業務的多元化和綜合化，以及商業銀行跨業經營證券、保險和信托業務等。

2.商業銀行綜合性經營的利弊分析。世界發達國家金融業的經營模式從混業到分業再回到混業，說明混業經營有它的優勢；同時，主要的發達國家如美國、日本、英國等在實現這一轉變時的謹慎態度，又表明混業經營也有其弊端。通過對于金融混業的利弊分析，我國商業銀行的綜合性經營具有如下優勢和弊端：（1）綜合性經營制度的優勢。一是可以獲得規模經濟和范圍經濟，提高資源的配置效率。能為客戶提供全方位、多層次的“一站式”服務,實現多種金融業務的資源整合、信息共享和產品合理組合。二是能發揮整體優勢，實現集團的戰略協同。三是可以借助內部資本市場，利用資本運作手段提升集團價值。四是能夠防范和化解金融風險。通過在集團框架下的資本運作，迅速壯大規模、拓寬融資渠道、提高資本充足率、整體抗風險能力。同時，隨著集團業務領域的不斷拓寬，通過資產、業務、經營地域的多樣化，能夠有效地分散風險。（2）綜合性經營制度的弊端。世界金融業發展的實踐表明，混業經營并不是提高企業利潤率的靈丹妙藥。商業銀行綜合經營存在的弊端主要為：一是規模經濟的存在有一定的限度。銀行綜合經營發展到一定規模后,其管理協同成本、人力資源與企業文化整合成本等均會不斷攀升,若沒有足夠的能力和足夠的準備去控制，多元化優勢就會被損耗殆盡，出現多元化凈損失。二是綜合性經營的風險更大。綜合性經營中除面臨一般銀行機構的風險外，還存在更加復雜的特有風險，如風險的集中與傳染、子公司間的利益沖突、內部交易與關聯交易等，同時也極易引發系統性金融風險。三是監管更加困難。在同一銀行集團下面既有保險業務，又有投資等中間業務，這種綜合性經營和控股經營模式，存在不少監管漏洞，一些內幕交易很難監督。

二、我國商業銀行綜合經營立法和監管存在的問題

1.立法上未明確綜合經營的法律地位。雖然商業銀行法第43條的修改給綜合經營留下了空間但并沒有明確的指出允許銀行進行綜合經營，也可以這么說到現在為止綜合經營還沒有真正的法律依據與保障。我國商業銀行綜合經營立法的特點在于：其一，國家立法對商業銀行經營范圍在短期信貸業務與長期信貸業務，直接融資業務與間接融資業務，銀行業務與非銀行業務，商業性業務與政策性業務之間不做或較少做出法律限制。其二，從商業銀行業務多元化角度而言，商業銀行只要在現行的法律框架內依法規范經營，就可以在經營銀行業務的同時，兼營證券、保險、信托等金融服務業務。

2.商業銀行綜合經營監管存在的問題。我國法律對商業銀行綜合經營沒有明確的規定，目前缺少監管的具體法律制度。僅在《中國人民銀行法》和《銀行業監督管理法》中規定了銀行監管的法律制度。我國商業銀行綜合經營監管尚處于事后監管，缺乏預警性，監管的理念、體系和方法等均不成熟。（1）監管體制不適應商業銀行綜合業務發展的需要。在分業監管體制下，商業銀行的監管主要是由中央人民銀行和銀監會共同監管。上市商業銀行在發行監管和公司監管兩方面主要由證監會負責。隨著商業銀行綜合經營的發展，商業銀行參與證券業務，參與保險業務，原來嚴格的業務范圍已經突破。證券會、保監會也不可避免地參與到這些業務的監管之中，如此導致以下問題：第一，綜合經營中銀行主業和創新業務范圍界限不明，導致監管分工不清。第二，分業監管形成監管信息共享屏障。監管信息共享的程度越高，監管效率越高。受金融隱私保密法規的約束，監管機構不愿將信息與其他機構分享，屏蔽了監管信息的共享。（2）現行屬地監管模式不適應商業銀行綜合經營的發展需要。綜合經營使銀行機構之間及銀行機構與其他金融機構的業務關系變得更加紛繁復雜，地域范圍也無限擴大。現行的屬地監管只是針對單家分行實施監管，無法掌握多家機構的合并經營情況，也不能對其相互之間的代理行為進行有效監督，更沒有專門跟蹤和分析母行經營風險的監管機制。單純依靠傳統監管方式對銀行及其分支機構“分而治之”，無法形成對銀行綜合經營的有效監管，且導致部分監管工作重復。（3）綜合經營的風險監管意識不強。風險是銀行開展金融服務業務不可避免的，依法進行的金融監管并不是防范乃至降低風險，其監管目標應是幫助金融機構進行風險管理。商業銀行綜合經營雖然有分散風險的益處，但不可否認的是綜合性經營中除面臨一般銀行機構的風險外，還存在更加復雜的特有風險。我國目前分業監管體制下，各部門缺乏有效配合，極易形成監管重復和監管空白，形成較大的監管風險。

三、我國商業銀行綜合經營立法及監管的思考

由于銀行業綜合經營這一經營形態是從經濟和法律實踐中發展而來，對其監管立法就無法避免法學與經濟學的思想兼容。安全與效益是包括銀行監管法在內的任何一項法律制度應追求的價值目標，因此，銀行監管法作為保證銀行業穩健、安全經營、保護存款者利益的載體和手段，無疑應對銀行綜合經營提供有力的安全維護并力求維護措施盡善盡美。

1.價值觀念的選擇。法律作為社會關系的調節器，必然包含著立法者的價值取向，即立法者為法律確定的法律追求目標。我國《商業銀行法》規定，“商業銀行以效益性、安全性、流動性為經營原則”,也就是說效益性和安全性是我國銀行法的兩大價值目標。在商業銀行法走向混業的變革之際，應把握好效益性和安全性的對立統一關系，努力做到兩者的和諧共溶。安全性是前提，流動性和效益性又相互制約。一味的追求效益性而不顧流動性和安全性只能是飲鳩止渴，但迷戀流動性安全性也無異于因噎廢食。在進行價值選擇時，決不能把二者任何一個絕對化，也不能將二者割裂開。

2.立法構想。（1）制定和頒布有關商業銀行綜合經營的相應條款。在近階段先在《商業銀行法》、《證券法》和《保險法》中增加綜合經營的相應條款，到條件成熟時，制定中國的《銀行服務現代化法》，對我國商業銀行綜合經營的業務范圍、監管制度及法律責任等內容進行系統規制。從而促進我國商業銀行綜合經營的健康、穩定發展，為現代金融提供更好的發展平臺。（2）以WTO法律規則為參考，重新修訂完善中國現行金融法律規范及其體系，為商業銀行混業創造良好的法律環境。我國現有的商業銀行法只是粗線條、框架性地對金融活動進行了規范，立法漏洞和空白較多，還缺乏健全的法規體系和監管技術作為法律支撐。對此一方面應以法律形式在允許的時間范圍內限定外資金融機構在中國境內的業務范圍。另一方面，應充分運用《服務貿易總協定》的基本原則，如不對稱原則和逐步自由化原則，采取積極、慎重的方針，在允許的時間范圍內循序漸進地完成法律變革，并以此促進中國金融法律與規則的協調一致，為我國民族金融業入世后良性發展提供強有力的法律保障。

3.法律監管措施的改善。我國商業銀行作為金融服務業中的主力軍，必將順應國際潮流和市場競爭的需要選擇綜合經營的模式。但伴隨著金融產品間的風險差異，商業銀行所面臨的市場風險和操作風險將急劇加大。因此，對于綜合經營的監管問題的研究對保障綜合經營體制下商業銀行平穩、有序運作極有價值，筆者認為應從以下幾個方面完善適應綜合經營需要的監管制度：（1）確立嚴格監管理念。我國監管法制由于打上了計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的烙印，故諸多制度具有一定的滯后性。特別是在我國加入WTO后，面對外資銀行的挺進及世界資本市場的涌入，必須樹立嚴格監管的理念。由于綜合經營的不斷發展勢必增大我國銀行及金融市場遭受國際金融風險滲透的可能性，為了防范風險，商業銀行只能向改進監管質量和提高監管效率的方向邁進，實行有重點的高質量的嚴格監管。（2）采取主監管機構模式，克服分業監管對商業銀行綜合經營發展的桎梏。積極有效的監管體制是對法律法規及其執行的一種必要的補充。即使是再完善的法律和高效率的執法也難免有漏洞，這就需要建立一套有效的監管體制，規范具體部門的行為并予以監督。我國商業銀行的主業屬性是確定的，而其他的業務屬性則是試驗性質的，是貨幣資產涉足資本市場的試點，故應從專業監管的角度出發，由銀監會擔當履行對綜合業務監管職責的主監管機構，同時加強銀證、銀保的監管合作。適用這一模式的最大優勢在于不會改變各監管機構的職能分工，不進行大的制度變革。在目前商業銀行綜合經營發展不充分的情況下，我國正在實施的聯席會議制度還能較好地發揮監管作用。但是從長遠看，為了適應監管成熟的綜合經營體制的需要，現行的分業監管模式還應有所發展。聯席會議是解決交叉監管問題的好舉措，但其權威和工作效率沒有制度保障。采取以銀監會為主監管機構，證監會、保監會等監管機構為輔的監管模式將更有利于提高監管工作的績效。（3）確立并表監管機制，克服屬地監管的弊端。商業銀行在全國各地設立經營機構，甚至在國外設立營業機構，從事紛繁復雜的多元化業務活動，對以屬地監管和表內監管為主要監管模式的傳統監管模式造成了巨大的挑戰，確立以銀監會負全責的并表監管機制，目的就是為了強調銀行組織的內在關聯性，以全面業務為整體來綜合評價銀行的資本實力和風險狀況。并表監管機制能較好地解決銀行綜合業務發展的全國性、系統性與監管的單一性和地域性之間的矛盾，結合主監管機構模式，由銀監會承擔并表監管的職責，能夠有效地實現功能化分工，避免重復勞動，提高監管效率。（4）以風險監管為法律監管的重點。依法加強對商業銀行的風險監管，必須強調監管部門嚴格實施強制性的監管措施。嚴密防范綜合經營中的關聯交易和交叉違約風險。要依法督促各商業銀行落實銀監會提出的防范操作風險具體指導意見，堅持改革和管理“兩手抓”，從制度建設、責任追究和懲戒以及科技手段建設上下功夫，切實履行對分支機構的管理職責，加強內部控制和監督檢查，加強基層行員工管理和隊伍建設，構筑風險內部防線，嚴密防范金融案件的發生。對商業銀行綜合經營的風險監管還要體現在重視銀行突發事件應對和處置能力的培育上，監管機構應該監督商業銀行建立和加強風險日常監測，提高風險分析判斷能力，推行部門間風險預警通報等級標識制度，促進風險得到及時處置，維護銀行體系的穩定。

商業銀行采取綜合經營對監管機構提出了更高的要求，監管者要更新觀念，積極努力地推進綜合經營，實現培育我國新型銀行控股公司的任務，同時借鑒國際監管慣例和國外監管經驗，建章立制，加強合作，實現對風險因素的協同監督，如此方能穩健、高效、健康地推進我國商業銀行綜合經營的步伐。

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F832.33

A

1002－7408（2010）04－0085－03

任紅梅(1975-),女,陜西寶雞人，西北政法大學研究生，西安財經學院學報編輯部編輯，研究方向:經濟法。

[責任編輯：張亞茹]