新農村財政資金審計

王 盛

一、新農村財政資金審計的研究背景和意義

農業、農村、農民問題，始終是我黨工作的重中之重。建設社會主義新農村是黨中央、國務院審時度勢作出的一項重大戰略決策。據財政預算報告顯示，為更好的進行社會主義新農村建設，徹底解決“三農”問題，中央和地方政府不斷擴大公共財政覆蓋農村的比重。近年來我國用于社會主義新農村建設的財政資金支出呈現出大幅度增長的態勢，已主導了新農村建設的整個進程。

在當前形勢下，實現新農村財政資金的安全運營，提高新農村財政資金的使用效益，推動新農村建設取得實質性進展是實現建設社會主義新農村這一重大戰略決策的關鍵所在。最大限度地發揮新農村財政資金在社會主義新農村建設中的作用，事關農村發展、農民增收以及社會的和諧。要充分發揮新農村財政資金的積極作用，就需要不斷加大對涉農財政資金的審計力度，充分發揮審計的監督服務職能，做好新農村財政資金審計工作對我國社會主義新農村建設意義重大。

二、我國新農村財政資金審計的內容及主要特點

目前，我國的新農村財政資金審計主要包括鄉鎮財政資金審計和農業專項資金審計兩個方面的內容。

鄉鎮財政資金審計是指由縣級以上國家審計機關對鄉鎮財政的審計，主要包括對各類財政涉農資金使用管理，以及鄉鎮直接向村集體經濟組織和承包農戶征收各種涉農稅費等職能的履行情況的審計。由于目前我國鄉鎮一級財政管理執行者的整體水平較低，財政運行質量差，鄉鎮財政審計具有涉及面廣、起點低、監督難等特點。

農業專項資金審計是指對國家為支持農業和農村經濟發展而設立的具有專門用途的政策性資金的審計，包括對預算安排的支農專項支出和基金支出、預算外農業專用資金、政策性農業專項貸款以及國外援貸款等的管理和使用的審計。由于農業專項資金是具有專門用途的政策性資金，農業專項資金審計一般具有政策性、復雜性、連續性和統一性等特點。

三、新農村財政資金審計中發現的主要問題

目前，在我國各地新農村財政資金審計中發現了涉農財政資金被擠占、挪用、截留等多種問題，要發揮新農村財政資金在社會主義新農村建設中的作用，完成確保社會主義新農村建設穩步推進的目標和任務，新農村財政資金審計工作面臨的形勢依然嚴峻。主要問題表現為如下幾個方面：

1.新農村財政資金管理部門的違規現象較為普遍。

由于我國分稅制實施不夠徹底，縣級以下財政的財權與其承擔的過多事權往往不相匹配，部分鄉鎮的財政財務虧空較多、管理混亂。受局部利益驅動等因素的影響，財政資金管理相關部門擠占、挪用、截留支農專項資金和專項貸款，違規加重農民負擔的現象時有發生。2008年，審計署對河南等10個省（自治區、直轄市）2006至2007年財政支農資金管理使用情況進行了審計調查，發現10省區市有關部門和單位違規使用支農資金26.93億元，其中5837.4萬元用于建房買車。這些財政資金管理部門的違規問題不僅直接影響到黨的農村政策的落實，而且嚴重影響到我國經濟發展和社會穩定的大局。

2.村官腐敗危害財政支農資金安全。

在我國部分農村地方，由于村民自治在實際操作中難以落實，往往形成“村委會”自治，甚至演變為村書記或主任一人獨大，村務不對外公開，因此出現巨大監督真空。隨著國家支農力度的不斷加大，部分村干部的腐敗“黑手”伸向了新農村基礎設施建設、涉農工程、農村醫療和教育等多個領域，嚴重危害了新農村財政支農資金的安全。根據2009年4月最高人民檢察院對外公布的信息，2008年全國有1739名村黨支部書記、1111名村委會主任成為涉農職務犯罪案件犯罪嫌疑人。在沿海發達地區一些富裕農村，村干部腐敗案件涉案金額非常驚人，有的甚至達到上千萬元。

3.財政轉移支付程序不規范造成新農村財政資金審計難以及時到位。

在新農村建設過程中，國家財政進一步加大了對農業的各項直接補貼，如種糧補貼、良種補貼、農機購置補貼和農資補貼等各項財政資金補貼。而目前我國財政轉移支付缺乏規范的程序和合理的標準，均等化的問題沒有得到很好的解決，在現有條件下的財政涉農補助資金多頭管理，部門間相互掣肘、推諉扯皮，資金被擠占、侵占、浪費的問題時有發生，財政資金的使用效益不高，對財政職能部門工作的審計跟進也難以及時和到位，審計的監督促進作用很難發揮。

4.新農村財政資金審計體制建設相對滯后。

目前我國新農村財政資金審計模式以政府審計為主，比較普遍的還是由縣級以上各級國家審計機關實施的“上審下”的方式。這種審計方式在審計目標上重在促進制度建設，審計方式上以事后審計為主，審計內容上以決算審計為主，審計人員以上級派遣為主。由于新農村財政資金審計種類多、內容廣、任務重、時間緊，審計人員往往不能經常深入農村了解和及時解決現實問題，事前和事中審計工作薄弱，容易錯過實施審計監督的最佳時機。目前的新農村財政資金審計監督工作面臨著體制、隊伍素質、外部環境等諸多因素的挑戰，難以適應我國社會主義新農村建設迅猛發展的新要求。

四、解決上述問題以及加強新農村財政資金審計的措施

溫家寶總理在十一屆全國人大二次會議上作政府工作報告時提出“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”，這是黨中央、國務院對審計工作提出的新目標、新要求、新任務。對此，將于2010年5月開始執行的《審計法實施條例》增加了對財政資金運用實行跟蹤審計的范圍的規定，并規定審計機關對其他取得財政資金的單位和項目接受、運用財政資金的真實、合法和效益情況，應依法進行審計監督。審計部門要更新觀念、提高水平、適應新形勢下的新要求，積極采取措施，加大對新農村財政資金投入的審計跟進力度。只有管好用好新農村財政資金，把握好投資方向，寶貴的財政資金才能真正成為推動農村經濟轉型和產業升級的持久動力，才能實現我國社會主義新農村建設的宏偉目標。因此，我們提出以下對策措施：

1.完善財權與事權相匹配的財政管理體制。

新農村建設資金使用中出現的問題實際上與我國財稅體制中有深刻聯系。要解決擠占、挪用、截留新農村財政資金的問題就要解決縣鄉級財政財力薄弱、財權與事權不匹配這一深層次問題，就要建立健全與事權相匹配的財稅體制，繼續深化我國的財政體制改革，做到政府間財權與事權劃分清晰合理。因此，為保障新農村建設的順利進行，必須增強縣鄉級財政財力、轉變基層職能，完善縣鄉財政管理體制，使縣鄉級財政為社會主義新農村建設提供更多支持和幫助。

2.完善財政資金管理程序，強調財政績效審計。

在新農村建設中必須進行財政涉農資金管理方式改革，完善財政資金管理和轉移支付程序，同時加強對鄉鎮級財政轉移支付資金的管理和使用情況，特別是建設社會主義新農村資金的使用情況的管理和監督。新農村財政資金審計工作在突出整體性、宏觀性、建設性的同時，還要突出效益性，強調財政績效審計。要從總體上把握預算執行情況，關注全局性的問題，把重點要放在新農村財政資金的使用情況上，要著眼于財政資金的使用效益，把各種財政審計結合起來，為各級政府的決策提出合理建議和意見，發揮好新農村財政資金審計的促進作用。

3.加強對村級賬務的管理，促進村級賬務公開。

為保障國家財政支農資金的安全，應大力加強對村級賬務的管理，嘗試推行村級會計委托代理服務。推行村級會計委托代理服務，是當前形勢下規范村級財會管理、提高村級賬務公開水平的有效載體，是堵住新農村財政資金漏洞，實行農村民主管理、民主監督的重要手段，是維護農民合法權益、改善黨群干群關系的一項重要舉措。要加強源頭管理，加強對村級會計人員會計專業技能和財經法規的培訓，實現村級賬務公開，培育和完善村民現代法治觀念，并加強其參政意識和法制意識的培養，發揮群眾民主監督的作用，保障新農村財政資金安全，促進社會主義新農村建設順利進行。

4.開展審計信息化管理。

在新農村財政資金管理中，努力推動實現財政財務信息的高度統一和集中管理，加快會計信息化建設，應用財政財務信息化管理系統，比如引入財政管理信息系統（GFMIS），為綜合財政財務分析和預算執行分析的深入開展提供充足的信息資源。加快會計信息化既是助力新農村財政資金管理的重要途徑，也是農村財政資金審計發展的要求，可以為審計信息化的建設和開展打下堅實基礎。審計信息化不僅是解決新農村財政資金審計人員少、任務重的現實問題，變新農村財政資金審計的事后管理為事前、事中管理模式的最佳選擇，也是新農村財政資金審計體制建設的迫切要求。

5.引入第三方審計加強審計力量，加快新農村財政資金審計體制建設。

新農村財政資金審計體制的建設需要加強對目前游離于國家審計之外的村級賬務的審計。這可以采取國家購買社會服務引入第三方審計的方法，定期檢查村務、村賬的情況。為加強對新農村建設財政資金使用的監督約束，還可以嘗試引進第三方機構參與對新農村建設財政支農資金使用的績效評估。在科學衡量和評價財政專項資金項目的投入成本和效益水平的基礎上，引導和規范財政支出管理行為，促進對財政專項資金更科學、更有效的管理。加快新農村財政資金審計體制建設，充分發揮新農村財政資金在社會主義新農村建設中的作用，必然會更好的促進我國社會主義新農村建設的順利進行。