高校預(yù)算管理困境及對策探析

薛冬英

預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的起點(diǎn)，也是高校財(cái)務(wù)管理的核心，預(yù)算管理的好壞直接關(guān)系到高校的健康運(yùn)轉(zhuǎn)和可持續(xù)發(fā)展。然而，現(xiàn)有的高校資源投入比起高校規(guī)模的迅猛發(fā)展明顯不足，經(jīng)費(fèi)需求與供給缺口較大，高校的預(yù)算管理面臨著許多困境和難點(diǎn)。如何提高預(yù)算管理水平，有效地對高校有限的資源進(jìn)行合理配置，努力提高資金使用效率，是現(xiàn)階段高校財(cái)務(wù)管理人員亟待解決的課題。

一、加強(qiáng)高校預(yù)算管理的意義

（一）可以合理配置校內(nèi)資源，體現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。加強(qiáng)預(yù)算管理，可以整合資源，盡可能的將高校擁有的預(yù)算資金配置于社會(huì)需求最強(qiáng)烈的項(xiàng)目上，通過調(diào)控預(yù)算資金來實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。根據(jù)項(xiàng)目輕重緩急，保證重點(diǎn)、兼顧一般，有效維護(hù)高校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）可以適當(dāng)控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)階段高校普遍依靠高額貸款來解決資金缺口問題。加強(qiáng)預(yù)算管理，可以避免浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)，提高資產(chǎn)使用效益，據(jù)以對支出、赤字和負(fù)債總量實(shí)施控制，可限制各部門過高的支出期望，樹立勤儉辦學(xué)意識，一定程度上控制高校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、高校預(yù)算管理面臨的困境

（一）資金緊張和資源浪費(fèi)現(xiàn)象并存。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，高校是為國家培養(yǎng)專業(yè)人才的事業(yè)單位，是一個(gè)純消費(fèi)部門，經(jīng)費(fèi)由國家撥給，經(jīng)費(fèi)使用上大手大腳，造成經(jīng)費(fèi)支出的盲目與浪費(fèi)。但高校財(cái)政撥款上漲幅度趕不上高校因擴(kuò)張擴(kuò)建投資的速度，學(xué)費(fèi)上漲空間有限，其他籌資渠道狹窄，高校面臨著資金瓶頸問題。

（二）預(yù)算編制一般按年進(jìn)行，而學(xué)校整體發(fā)展規(guī)劃具有連貫性和長遠(yuǎn)性。目前高校預(yù)算一般是編制一年執(zhí)行一年，其主要任務(wù)是確保學(xué)校年度內(nèi)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。收支預(yù)算在編制過程中，并沒有按照學(xué)校總體事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和任務(wù)編制，僅憑上年的實(shí)際數(shù)加預(yù)計(jì)的增加數(shù)來確定，缺少彈性，這種缺乏連續(xù)性的預(yù)算不利于學(xué)校規(guī)劃的實(shí)施。

（三）各部門各自為政，預(yù)算經(jīng)費(fèi)只能增加不能減少。大部分高校編制預(yù)算時(shí)采用增量預(yù)算法，各單位經(jīng)費(fèi)的多少，取決于上年的實(shí)際開支數(shù)，缺乏量化分析和科學(xué)論證，沒有考慮上一年度收支是否合理。各部門為了增加自己的預(yù)算，以大量支出來形成大的基數(shù)，從而在來年獲得更多的預(yù)算經(jīng)費(fèi)。造成嚴(yán)重的教育資源浪費(fèi)現(xiàn)象，并制約各部門提高資金使用效率的動(dòng)力。另外，在預(yù)算的編制過程中，一方面，預(yù)算一般被認(rèn)為只是財(cái)務(wù)部門的事情，對預(yù)算工作重視不夠，缺乏全員參與，遇到必須要辦的事情，申請報(bào)告不斷，逼迫財(cái)務(wù)部門增加預(yù)算指標(biāo)。由于各部門存在利益差別，對學(xué)校整體發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略很難形成共識，只是單純考慮小集體利益，上報(bào)的計(jì)劃往往留足財(cái)務(wù)部門削減的空間，各部門爭取經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。另一方面，預(yù)算編制人員自身業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，對學(xué)校業(yè)務(wù)活動(dòng)的了解又有限，沒有深入部門院系調(diào)查摸底，沒有進(jìn)行深入的論證分析，難以提出切實(shí)可靠的依據(jù)，對各部門上報(bào)的計(jì)劃，不分良莠，一律砍掉一個(gè)百分比。預(yù)算編制缺乏統(tǒng)一口徑，從而喪失了其應(yīng)有的科學(xué)性和嚴(yán)肅性。

（四）因擴(kuò)招擴(kuò)建基本建設(shè)資金需求巨大，貸款金額存量較大，但預(yù)算沒有詳細(xì)的基建籌資、投資計(jì)劃和貸款本息還款計(jì)劃。另外，高校預(yù)算忽視了資金預(yù)算，即一年中不同時(shí)間段資金需要量與供給量的預(yù)算，籌資需求和籌資能力的預(yù)測。高校貸款經(jīng)營可能帶來的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)沒有在預(yù)算編制中得以很好的體現(xiàn)，沒有根據(jù)貸款合同制定詳實(shí)的還款計(jì)劃，往往是資金用到哪算哪，還貸高峰期財(cái)務(wù)經(jīng)常處于被動(dòng)狀態(tài)，停止報(bào)賬甚至拖欠教職工工資，制約了教學(xué)科研事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

（五）預(yù)算具有剛性和嚴(yán)肅性，但實(shí)際執(zhí)行中經(jīng)費(fèi)開支隨意性較大。首先，高校預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性不足，預(yù)算變更頻繁，預(yù)算執(zhí)行剛性不強(qiáng)，超范圍、超計(jì)劃使用經(jīng)費(fèi)，部門負(fù)責(zé)人預(yù)算管理意識差，利用手中權(quán)力亂開支，缺少制度約束等等。究其原因，一是預(yù)算做得不夠嚴(yán)密，二是學(xué)校的預(yù)算控制觀念淡薄，只重編制，不重執(zhí)行，沒有完整的預(yù)算控制機(jī)制，日常性支出經(jīng)常擠占專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。其次，預(yù)算執(zhí)行情況分析不詳實(shí)。預(yù)算管理的最終目的不在于把預(yù)算變成現(xiàn)實(shí)，而在于了解預(yù)算指標(biāo)與執(zhí)行結(jié)果的差異。對預(yù)算執(zhí)行情況的分析不能等到年終再進(jìn)行，而要在執(zhí)行過程中定期進(jìn)行，以便及時(shí)了解預(yù)算執(zhí)行情況，從定性和定量兩方面分析產(chǎn)生差異的原因，解決問題。

（六）預(yù)算監(jiān)督不力，沒有建立績效考評制度。傳統(tǒng)的預(yù)算管理工作重點(diǎn)主要是對預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行事中控制，花大力氣去審核支出項(xiàng)目的正確與否，沒有將部門經(jīng)費(fèi)和工作目標(biāo)捆綁、與工作績效掛鉤，缺乏有效的預(yù)算管理獎(jiǎng)懲機(jī)制，績優(yōu)沒有獎(jiǎng)勵(lì)，績差沒有處罰，造成各部門爭奪資金，加劇資金短缺的矛盾。預(yù)算下達(dá)后，對預(yù)算的執(zhí)行情況沒能實(shí)施監(jiān)控、跟蹤管理和指標(biāo)考核，未將預(yù)算目標(biāo)的實(shí)際完成數(shù)和原預(yù)算目標(biāo)相結(jié)合，忽視了對預(yù)算支出的監(jiān)督和資金使用效益的考評。

三、優(yōu)化高校預(yù)算管理的對策

（一）更新預(yù)算指導(dǎo)思想，將預(yù)算與高校辦學(xué)理念、總體戰(zhàn)略緊密結(jié)合起來。戰(zhàn)略和預(yù)算的脫節(jié)，可能導(dǎo)致高校運(yùn)營的斷點(diǎn)和高成本，并影響其長遠(yuǎn)發(fā)展。學(xué)校管理層應(yīng)當(dāng)基于辦學(xué)理念和高校戰(zhàn)略中的價(jià)值觀來編制各項(xiàng)預(yù)算，對學(xué)校的重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)要優(yōu)先安排，要鼓勵(lì)教師積極參與學(xué)科建設(shè)，課題研究等。考慮學(xué)校未來3到5年的發(fā)展目標(biāo)，以此為基礎(chǔ)，承上啟下，使高校各項(xiàng)預(yù)算前后銜接起來，避免預(yù)算工作的盲目性。高校預(yù)算應(yīng)樹立以人為本、全員參與的意識，轉(zhuǎn)變預(yù)算工作只是財(cái)會(huì)部門專項(xiàng)工作的觀念，從根本上解決單單從部門利益角度考慮預(yù)算的問題，同時(shí)有效解決經(jīng)濟(jì)主體權(quán)、責(zé)、利不統(tǒng)一問題。

（二）擴(kuò)大財(cái)務(wù)預(yù)算內(nèi)涵，實(shí)行全面預(yù)算。高校為了適應(yīng)發(fā)展的需要，要編制囊括學(xué)校全部收支的綜合預(yù)算，全面加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，構(gòu)建大預(yù)算格局，以便如實(shí)的反映學(xué)校資金收支的總規(guī)模，這也符合《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》提出的高等學(xué)校預(yù)算新概念要求。高校財(cái)務(wù)預(yù)算不應(yīng)局限于財(cái)務(wù)指標(biāo)，也不僅僅只是財(cái)務(wù)部門的事，涉及到高校各項(xiàng)工作規(guī)劃和目標(biāo)，涉及到各個(gè)院系和職能部門，包括教學(xué)、科研、管理活動(dòng)等方方面面和每個(gè)環(huán)節(jié)。

（三）充分調(diào)研，提高預(yù)算的精細(xì)化和科學(xué)性，建立專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫。財(cái)務(wù)人員除傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)核算能力外，更要注重提高職業(yè)判斷力和溝通協(xié)調(diào)能力。財(cái)務(wù)人員應(yīng)主動(dòng)參與到學(xué)校的各項(xiàng)工作中，深入部門院系充分調(diào)研，加強(qiáng)與各部門的溝通交流，了解和掌握各項(xiàng)工作的運(yùn)行機(jī)制，避免閉門造車帶來的浪費(fèi)，提高預(yù)算的科學(xué)性和可操作性。從緊安排行政支出和消費(fèi)性支出，加大對教學(xué)、科研經(jīng)費(fèi)的投入力度，正確處理好“吃飯”和建設(shè)、重點(diǎn)與一般、局部與整體、學(xué)校長遠(yuǎn)利益和短期利益的關(guān)系，把有限的資金用在刀刃上。國庫支付要求預(yù)算細(xì)化到每一個(gè)開支項(xiàng)目，支出內(nèi)容實(shí)施“歸口管理”，要按照預(yù)算目標(biāo)確定預(yù)算項(xiàng)目。專項(xiàng)資金可以根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)、項(xiàng)目任務(wù)、建設(shè)期等建立項(xiàng)目庫，提高預(yù)算的真實(shí)性和科學(xué)性。對于跨年度項(xiàng)目進(jìn)行滾動(dòng)管理。

（四）改進(jìn)預(yù)算編制方法，采用以零基預(yù)算為主，其他方法為輔的預(yù)算編制新方法。為適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，打破傳統(tǒng)的部門院系之間預(yù)算支出不均和預(yù)算基數(shù)只增不減的問題，高校應(yīng)采用科學(xué)可行的預(yù)算編制方法。可以根據(jù)學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、預(yù)算編制原則以及本單位核算管理的需要，綜合采用零基預(yù)算、綜合預(yù)算、定員定額標(biāo)準(zhǔn)法和績效評價(jià)法等方法。以“零”為基數(shù)，從根本上研究分析每項(xiàng)預(yù)算是否有支出的必要和支出數(shù)額的大小，通過對所有支出項(xiàng)目逐一進(jìn)行審核和評估，使高校有限的財(cái)力資源按照支出項(xiàng)目的輕重緩急來得到合理地利用。

（五）強(qiáng)化預(yù)算嚴(yán)肅性，提高預(yù)算的執(zhí)行力和有效性。必須建立起科學(xué)嚴(yán)密高效的高校預(yù)算管理體系，規(guī)范資金的運(yùn)作。增強(qiáng)各部門預(yù)算管理意識，盡可能地維護(hù)預(yù)算的權(quán)威性和剛性約束力，未列入預(yù)算的事項(xiàng)一般不辦，預(yù)算一經(jīng)下達(dá)后，一般不再追加預(yù)算。但要防止預(yù)算的僵化，要審時(shí)度勢，巧妙處理預(yù)算執(zhí)行中的不確定因素帶來的不利影響，在戰(zhàn)略許可的范圍內(nèi)，深入分析理財(cái)環(huán)境，進(jìn)行必要性、緊迫性和使用效益的論證，通過學(xué)校黨委會(huì)對預(yù)算調(diào)整和追加，避免可能造成的機(jī)會(huì)損失或消極影響。增加預(yù)算管理的透明度，適當(dāng)利用web查詢系統(tǒng)，實(shí)行財(cái)務(wù)公開制度，并將學(xué)校財(cái)務(wù)狀況定期向教代會(huì)通報(bào)，接受教職工監(jiān)督。

（六）加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管和審計(jì)，構(gòu)建預(yù)算分析和評價(jià)機(jī)制。財(cái)務(wù)部門應(yīng)設(shè)立專門的預(yù)算管理科，設(shè)立專職崗位審核預(yù)算的執(zhí)行，并定期分析總結(jié)預(yù)算指標(biāo)的執(zhí)行和進(jìn)度及資金的使用情況，檢查其與預(yù)定目標(biāo)的差異程度和原因。定量方面，及時(shí)分析收支的進(jìn)度和結(jié)構(gòu)，了解偏離預(yù)算的差異大小；定性方面，認(rèn)真分析導(dǎo)致偏離預(yù)算的主客觀原因，通過分析得出客觀公正的結(jié)論，必要時(shí)可通過一定程序調(diào)整預(yù)算，防止有損學(xué)校財(cái)務(wù)狀況的事情發(fā)生，為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的決策提供依據(jù)，為下一年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算提供參考。充分發(fā)揮審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的內(nèi)部監(jiān)督作用，將各部門預(yù)算管理、執(zhí)行情況納入內(nèi)部審計(jì)范疇，通過對各部門預(yù)算指標(biāo)和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的審計(jì)，評估支出的合理性、合法性及資金使用的效益性，客觀公正地評價(jià)各級經(jīng)濟(jì)責(zé)任人在其崗位、管理職責(zé)范圍內(nèi)預(yù)算管理過程中取得的成績和存在的問題。

（七）拓寬籌資渠道，規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。面對巨額貸款帶來的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，高校一般采用“借新債還舊債”的運(yùn)作模式，但現(xiàn)階段從緊的金融政策使銀行對部分高校惜貸，學(xué)校財(cái)務(wù)面臨著較大的還款壓力和風(fēng)險(xiǎn)。因此，多渠道籌措資金，科學(xué)調(diào)度資金，合理控制貸款存量，優(yōu)化經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)將是今后高校預(yù)算管理的重要內(nèi)容。高校要從根本上控制和防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)建立科學(xué)有效的債務(wù)預(yù)算管理機(jī)制和科學(xué)的決策、預(yù)警、報(bào)告制度，將高校債務(wù)收支納入預(yù)算管理范籌，在預(yù)算中體現(xiàn)債務(wù)預(yù)算的內(nèi)容，明確學(xué)校能承受的最佳貸款額度，及時(shí)準(zhǔn)確全面地掌握貸款資金的使用情況，科學(xué)合理調(diào)度資金，防范高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。