建立信息化測繪體系 服務城市規劃管理

肖建華，嚴小平，侯亞娟

(武漢市勘測設計研究院，湖北武漢 430022)

建立信息化測繪體系 服務城市規劃管理

肖建華?，嚴小平，侯亞娟

(武漢市勘測設計研究院，湖北武漢 430022)

在分析勘測單位為城市規劃管理提供測繪服務現狀的基礎上，提出建立新的面向服務的信息化測繪工作體系需要豐富現有數據產品內容，增加測繪服務種類，擴展規劃服務領域，綜合利用空間分析方法和信息技術進行城建信息的挖掘，從而為城市規劃管理建立完善的測繪保障。

信息化測繪；城市規劃管理；城市勘測

1 引 言

我國已進入全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化建設的新階段，測繪作為經濟社會發展和國防建設的一項基礎性、前期性工作，正面臨著社會需求結構、技術手段和資源配置方式的深刻變化。

一方面，測繪生產現狀與社會需要的矛盾突出，迫切需要加快信息化測繪體系建設，完善以基礎地理信息為核心的空間數據基礎設施成為今后一段時間內中國測繪發展的首要任務。另一方面，伴隨新的《城鄉規劃法》的實施，中國進入城鄉一體化統籌發展的規劃管理新時代。城鄉規劃管理工作在強調城鄉統籌、資源保護、地下空間的綜合開發和注重規劃實施、監督和評估的同時，對測繪成果及其服務方式有了更高要求。因此，以城市規劃為主要服務領域，帶動測繪生產與服務的生產技術、數據產品以及服務方式的信息化變革，盡快建立滿足新形勢下城市規劃管理需要的信息化測繪服務體系，是城市勘測單位需要考慮的重要問題。

建立信息化的測繪服務體系，需要整合測繪工程信息，實現為城市規劃全過程的信息化服務；要貼近管理工作，提供連續的測繪保障；要改進生產技術，提升為規劃管理服務的效能[1]。本文在分析測繪為城市規劃管理服務現狀的基礎上，研究如何從生產技術、數據資源和服務體系等多方面建立為城市規劃管理服務的信息化測繪服務體系。

2 城市規劃管理對測繪產品的客觀需求

城市規劃管理是政府職能，包括城市規劃編制管理、規劃審批實施管理、規劃竣工驗收和監督檢查管理以及規劃效果的評價分析等多個部分，需要動態、實時、全面和多維的測繪產品為其全過程監管和規劃決策做數據支持，在豐富數據資源信息含量的同時，利用不同時期的成果進行空間分析，輔助規劃決策[2]。

規劃編制需要全面的城市建設現狀資料和專題數據評價成果；規劃實施管理的重要基礎是現狀地形的準確掌握、建設過程的全面監管和建設成果的及時監控，實現建前、批后、建后三階段的動態管理。構建基于規劃管理的信息化測繪服務體系有助于將規劃管理的不同階段和不同層面緊密連接在一起，通過圖形與各種主要技術經濟指標的計算，動態地掌握城市建設的變化情況，為提高城市規劃管理水平提供有力的技術支持。

圖1 規劃管理流程示意圖

3 建立面向城市規劃管理的信息化測繪服務體系總體思路

建立信息化測繪體系要體現服務這一本質內涵，因此在全面分析城市規劃管理對空間信息的需求后，將數字地球、數字城市的理論和技術與規劃管理的具體工作相結合，力求探索出一條全新的為城市規劃管理提供全方位、綜合性的地理空間信息服務的系統工程，從而實現對生產技術、數據產品以及測繪服務流程的再造，實現測繪生產的現代化、測繪成果的專題化、數據格式的標準化、數據提供的網絡化、信息共享的集成化、服務流程的規范化[3]。

根據測繪數據生產的特點，將信息化測繪服務體系的建設分為現代測繪基準、數據標準、生產技術、數據資源和測繪服務五個部分，其相互關系如圖2所示。

圖2 信息化測繪體系總體結構圖

測繪基準是生產工作的前提。現代測繪基準體系的建設目標是圍繞數據快速獲取和精確測定建立起三維、動態、地心的測繪基準體系。

標準是基礎，地理空間信息需要嚴格按照標準組織生產和管理。數據標準體系主要包括對原有標準在構建信息化測繪體系大環境下的改造和其他新標準的制定，最終目標是形成產品種類多樣、內容豐富的覆蓋全市域的各類地理信息產品。

技術是支撐，直接決定了生產效率和產品質量。生產技術體系是圍繞提高信息采集實時化和數據處理智能化進一步改進現有生產軟件平臺，是對原有生產平臺的升級和為適應新的生產流程和數據標準而開發的新生產工具。

數據產品是勘測生產的直接成果，數據資源體系建設就是要嚴格按照數據標準和應用需要組織生產，形成產品覆蓋范圍廣、質量高的系列數據體系，為建設面向規劃管理全過程、乃至面向全社會的空間產品應用奠定基礎。

服務是信息化測繪的本質和內涵，建設基于規劃管理的信息化測繪服務體系就是要大力推廣空間信息的社會化應用，圍繞規劃管理提供測繪信息服務，這主要包括將勘測產品從規劃實施階段的審批輔助服務擴展到規劃編制和規劃評價的全過程，充分利用信息采集優勢和動態跟蹤優勢，實現深層管理決策信息的挖掘與獲取。

4 基于城市規劃管理的信息化測繪服務體系建設

通過現代測繪基準體系、數據標準體系、生產技術體系和數據資源體系的建設，為構建信息化測繪服務體系奠定了基本條件。實現信息化測繪服務流程再造就是使面向城市規劃的地理空間信息服務在“縱向”和“橫向”進行擴展，將測繪工作融入規劃管理工作，由被動服務轉為主動服務，實現城市勘測單位過去由單一測繪產品對口服務到為城市規劃管理提供全過程測繪保障服務的轉變。在縱向上擴展地理信息的主動服務范圍，使其由單純的規劃審批向包括規劃編制、規劃審批、規劃監督、規劃評價在內的全過程；在橫向上加大測繪產品的信息含量，將規劃管理所需要的、更多的空間和非空間特性進行采集和加工，使不同管理階段的信息內容更豐富、更完善。

4.1 規劃編制階段的測繪信息服務

主動地為規劃編制提供有效的測繪服務和完備的數據資料，是信息化測繪服務體系的建設內容之一。

(1)完善的基礎數據資料

信息化測繪服務體系為規劃編制提供豐富的城市建設現狀數據，滿足規劃編制對地上、地下建設現狀的信息要求。這些測繪資料包括分級覆蓋的基本地形數據，并配合綠地、山體、水域和歷史建筑范圍線的測繪成果，是規劃編制、特別是劃定規劃“五線”(道路控制紅線、綠化控制綠線、水體保護藍線、市政設施黃線、文物保護紫線)的首要資料；不同種類的航空遙感影像數據(如DEM和DOM等)，讓管理者迅速把握城市建設的總體面貌；市政基礎設施資料，包括地下管線普查數據、市政道路數據等，是編制專項規劃的前提；歷史檔案資料再現了城市發展進程，亦是計算主要技術經濟指標變化情況的重要依據。

(2)信息資源調查

對規劃編制過程中缺乏的空間信息可采取新增測繪服務的方式進行補充。

開展基本規劃要素調查。調查的內容主要分為城市用地現狀調查和城市建(構)筑物現狀調查。開展城市規劃建設用地現狀調查反映了城市土地利用的特點和利用的合理程度，為改良土地利用方式和進一步挖掘土地潛力，做好城市總體規劃、舊城改造和新區規劃提供了科學依據；開展城市建(構)筑物現狀調查，可反映城市功能區塊的劃分，摸清城市的色彩、建筑物形態、房屋立面顏色、建筑風格等，對城鄉規劃工作的開展有重要意義。

開展交通規劃要素調查。市政道路基礎設施是交通的載體，是城市的骨架，是充分發揮城市功能的必備條件和展現城市綜合職能的基礎。進行基于城市交通規劃的規劃要素調查就是測量和調查已建成道路的現狀、規模、寬度，各類交通配套基礎設施的分布和容量情況等。

開展歷史文化資源調查。可摸清城市歷史文化資源現狀和歷史文化遺產及其遺址的物質環境，并建立電子檔案；對文化遺產資源、遺址和文化價值進行評價分析；監控、管理和控制外界急劇或累積的變化對古建筑、古遺址的影響，從而為歷史文化保護規劃提供基礎資料及決策依據。

開展市政公用設施現狀調查。城市市政公用設施是城市基礎設施的重要組成部分，它不僅能多方面滿足人民生活需要，而且還以其特有的服務功能，促進社會經濟全面發展。開展城市市政公用設施現狀調查，摸清全市城市市政公用設施的底數，可為制訂、實施城市市政公用設施規劃，提供準確翔實的基礎資料，從而使城市市政公用設施滿足社會經濟發展的需要。這些公用設施主要包括給水、排水、電力、電信、燃氣、環衛等。

4.2 規劃審批階段的測繪信息服務

對規劃審批階段的測繪服務進行信息化改造主要是包括專題測繪內容的增加和測繪成果的豐富與完善，另外還要充分利用地理信息系統、空間數據庫等新技術，進行項目建設情況的連續跟蹤管理。

(1)測繪服務的信息化改造

該階段的信息化測繪服務是在原有城市勘測單位基本職能的基礎進行擴展而來，目的是為項目建設的規劃管理提供更全面的測繪監控，同時將測繪信息由地上擴展到地下，形成豐富的服務體系。

在建設項目選址定點和頒發建設用地規劃許可證時，除開展1∶500現狀圖測量外，還要加強規劃選址測量、用地紅線測量和建設用地復合調查，摸清規劃用地及其周邊宗地的實際用地性質并提供有效的測繪服務。

在核定建筑工程規劃許可時，改進原有1∶500現狀圖內容，測繪范圍內所有現狀地形要素，增加所涉及宗地的現狀用地性質，測算項目范圍的主要技術經濟指標，并通過外業實地調繪形成擬建場地綜合特性的文字描述，為規劃審批管理提供參考；對于重點大型項目，提供現狀三維數字地圖，改變二維數據表現力不足的缺陷；開展1∶500地下管線測量，提供地下管線詳圖；同時繼續開展原有的建筑工程紅線放(驗)線測量，有效控制建筑范圍；另外開展施工灰線復核測繪，提供檢驗報告，控制建筑形態。

市政建設工程在申請規劃許可時，要開展市政報建測量，提供1∶500地下管線詳圖，增加地下管線三維數字地圖，避免二維數據對地下管線縱向相互關系的丟失；開展市政紅線放(驗)線測量，有效確保管線鋪設結果與規劃審批一致。

在建筑工程規劃驗收階段，進行1∶500建筑工程竣工測量，提供竣工圖和報告書，計算建筑工程的主要技術經濟指標，采集與建筑物建造形態相關的非空間屬性，為竣工三維圖的制作和竣工專題數據庫建設做準備。

市政工程的規劃驗收需要測繪人員進行竣工和跟蹤測量，掌握準確的管線變更信息；同時制作地下管線三維竣工圖，真實展現地下空間的管線建設狀況，從而輔助規劃審批工作的有效開展。

(2)建設項目規劃管理全過程跟蹤服務

建立面向城市規劃管理的信息化測繪服務體系的另一個創新是為規劃審批管理提供連續跟蹤服務，其主要內容是圍繞城市規劃實施管理的建前審批管理、批后定位管理、建后監督管理3個環節，優化和整合測繪工作流程，形成以建設項目為依據包括工程測量、紅線定位測量、竣工測量緊密銜接的一體化作業體系，對規劃審批管理和批后監管產生了重大改進。

通過建立以建設項目為主的生產組織方式，有效地實現了不同階段測繪成果的縱向關聯，規劃管理工作者可根據需要任意查看不同審批階段的測繪成果和主要技術經濟指標的變化，為規劃審批管理形成了連續的信息服務。

另外，以項目為主的數據組織方式為開展批前、批后、建后3個階段的定位、定量和可視化分析提供準確的基礎資料和核算指標，并通過建設現狀、規劃設計和建筑竣工后開展比較分析，使規劃管理部門能動態地把握城市建設發展全過程。具體內容如下:

定位分析:在計算機上實現現狀地形圖、建筑紅線定位圖、建設工程竣工測量圖的疊加，直觀地對比分析建前、批后、建成3個階段的變化情況，為地形圖更新奠定基礎。

定量分析:在GIS平臺上自動完成現狀建設指標(地形圖計算)、規劃審批指標(規劃報建提供)、實際建設指標(竣工測量核算)的自動計算和比較，包括地塊總面積、建筑占地面積、建筑總面積、建筑密度、容積率、綠化率、空地率等，分析建前、批后、建成3個階段技術經濟指標的變化情況和執行情況，為嚴格城市規劃實施管理奠定基礎。

可視化分析:在影像信息平臺上，利用影像三維建模、實地攝影攝像資料、建筑三維模型，實現規劃方案與現實環境的融合，進行包括建筑日照間距分析、環境影響評價在內的可視化分析。

4.3 規劃執法監督階段的測繪信息服務

開展數字執法測量要著重于對規劃建設項目開展動態跟蹤測量，實現建設項目的動態監管，并輔助決策，以提高規劃監察執法工作的有效性和高效性；同時有利于加強規劃編制、規劃實施和規劃管理三個環節的有機互動。

數字執法以RS、GPS技術為核心，及時獲取違法項目的定位資料和其他信息，鎖定違法項目并動態監測，實現對違法建設和違法用地的實時監控、快速定位以及及時舉證。可按照規劃管理部門的要求，利用不同時期的影像資料提取區域內地理要素信息，通過比較，及時發現變化明顯區域，實現對城市建設變化的監測，為城鄉規劃實施監察提供翔實、有說服力的法律依據；利用遙感數據快速、準確、直觀的特點對城市建設熱點地區組織低空攝影測量，建立“天上看，地上核，網上管”的綜合監控體系，快速、全面、準確地監測違法建設活動。

4.4 規劃評價階段的測繪信息服務

規劃評價分析是綜合利用規劃資料和專題信息的現狀測繪成果，通過空間分析方法進行對比，并得到有關專題按規劃建設進展情況的方法。建筑工程和道路建設是城市規劃管理的重要方面，在構建服務于城市規劃的信息化測繪服務體系時要重點考慮。

(1)城市建設動態監管

如果說建設項目的跟蹤管理是對城市建設與發展的“點”進行縱向跟蹤，那么整個區域的發展變化可由多個點擬合成“面”進行集中表示。另外城市規劃的最終目的是要由點到面地關注整個區域的變化，而目前城市勘測單位的各項工作更多地關注于單個建設項目在不同審批階段的地理空間特性，沒有將其擬合成面對某特定區域進行一定時間段的發展情況分析，所以要轉換服務觀念，利用點的工程測繪成果資料，提取大區域范圍內城市建設發展的特性，建立對城市規劃和建設的動態監管體系。

(2)市政規劃道路比對分析

這是專項設施規劃建設情況的動態分析。項目建設的目的是通過市政道路建設現狀和規劃道路的數量指標對比分析，判斷道路規劃建設的進展情況，并根據現狀道路在某路段上的面積與規劃道路在相應路段涉及面積的比值為依據，將建設情況分成已形成、部分形成和未形成三種，提出統計分析數據，作為規劃道路實施評價的依據。

(3)編制地理信息和規劃實施年度報告

將城市規劃實施完成后所采集的地理信息、城市規劃信息、城市交通規劃信息進行梳理、匯集，編制城市“地理信息藍皮書”、“城市規劃實施年度報告”和“城市交通規劃年度報告”，可以及時、準確地反映城市建設的軌跡，便于更好地掌控城市的發展方向。

4.5 建立信息化測繪成果管理服務系統

為了切實按照信息化測繪服務產品中為各個審批環節制定的測繪服務內容進行產品提供，需要利用GIS技術開發數據服務平臺，建立信息化測繪成果管理系統。系統的建設有利于開展勘測服務項目的延伸服務，提高勘測服務的信息化水平，提高服務效能。圖3表示了該系統在整個規劃管理流程中所處位置。

5 結 語

開展基于城市規劃管理的信息化測繪體系的建設，順應了測繪技術發展的潮流和方向，是城市測繪實現服務領域、服務產品、服務價值轉變的有效途徑。

建立基于規劃的信息化測繪服務體系旨在為城市勘測單位建立起面向規劃管理的、包括數據生產應用全過程的、流暢的測繪數據生產和服務體系，對于進一步理順生產服務流程，提高數據產品質量、豐富服務內容、推廣應用服務具有重大意義。

只要我們堅持城市測繪與城市規劃管理緊密聯系，堅持測繪產品和信息化服務與城市規劃管理全過程相銜接，就一定能夠最大限度地提升城市測繪行業在城市規劃管理工作中的地位和作用，更好地為城市的建設和發展服務。

[1]李德仁，邵振峰.信息化測繪的本質是服務.測繪通報，2008(5)

[2]肖建華，羅名海.構建基于規劃管理的信息化測繪工作體系.城市勘測，2006(6)

[3]張繼賢，唐新明，翟亮.關于我國信息化測繪技術體系建設的思考.測繪通報，2008(5)

Informazational Surveying System Serving for Urban Planning and Management

Xiao JianHua，Yan XiaoPing，Hou YaJuan
(Wuhan Geotechnical Engineering and Surveying Institute，Wuhan 430022，China)

By comparing the demands of urban planning and management with the status quo of surveying，we proposed an informazational surveying system serving for urban planning and management，which is a newly，service－oriented work system.In this paper，we discussed how to enrich the contents of mapping products，increase the service types of surveying，and then expand its serving area for urban planning and management.And furthermore，in order to form a more complete surveying serving－system，many spatial analysis methods and information technology should be designed and integrated to mine valid information from city construction data.

Informazational surveying；Urban planning and management；Urban surveying

1672－8262(2010)02－5－05

P205

C

2009—08—28

肖建華(1963—)，男，正高職高級工程師，院長，長期從事城市勘測技術與行政管理工作。