從公共服務看奧地利電子政府的發展策略

●李章程

（湖州師范學院 社會發展學院，浙江 湖州 313000）

奧地利電子政府的戰略決策可追溯至20世紀90年代中期。1995年，奧地利發起了“進入信息社會行動”的倡議。1996年，公布了聯邦信息社會報告：《奧地利國家戰略及行動計劃》。1998年，聯邦當局與地方當局在IT合作上達成共識，電子政府發展邁出了極其重要的一步。2000年4月，“電子奧地利”計劃被批準，目標是到2005年能以電子方式提供全部行政在線辦理。2001年6月，部長理事會采納了聯邦政府IT戰略和一項為支持“電子奧地利”戰略的結構化執行而設立的特別體制框架。2003年5月，實施了進取性的電子政府計劃，目的是實現在歐盟的領導地位。該計劃著眼于迅速而有成效的電子政府革新。2004年3月，“電子政府法”開始實施，規定政府必須能提供完全的在線交易服務，從而為電子政府項目及實施提供了有力的法律支撐。截至目前，許多先進、成功的電子政府項目和理念得以實施，電子政府戰略已經帶來了積極的效果，在歐盟電子政府基準評估中，奧地利位列第一。

1 奧地利電子政府公共服務的現狀

電子政府的理想模型是EG=SGIT，以S服務為導向；以G政府管理服務流程優化、再造為根本；以I信息標準化處理、T技術集成應用為手段。可見，服務應用是這一模型的出發點，亦是電子政府的生命力之所在。社會契約論也認為，政府是由公民讓渡自己的權利，通過訂立契約而成立的，政府應代表公意，為公民提供服務，即“民主政府是為他們的公民服務而存在的”。［1］因此，公共服務是建設電子政府的主要目的之一。

1.1 電子化公民服務

1.1.1 一站式服務

2003年夏，奧地利推出功能更強大、界面更友好、“以用戶為中心”、所有公共服務的官方中心入口的電子政府門戶網站——www.help.gv.at。它是一個跨政府的、無障礙地提供所有行政辦事程序和在線電子服務的入口。可下載文件和申請表，在電子公民卡/A1的簽名的幫助下，能在線填寫欄目并發送。它為居民和企業提供各種信息和服務，圍繞人生軌跡設置了不同的主題：結婚、生育、工作、住房等等，這些服務和程序圍繞大約200件生活事件設計，有望成為能完全交易的一站式門戶。Help.gv.at正不斷向縱深發展，成為一個與區域和地方政府系統互聯互通的門戶網。2003年，獲歐洲電子政府獎，2006年在柏林獲最佳無障礙德文信息門戶網。

1.1.2 一次性數據提供

中央居民登記（ZMR）是由聯邦財政部提供的服務，也是電子政府的核心應用領域之一。2002年1月成立，掌管居民個人資料如姓名、出生日期、籍貫、住址。每一居民都被賦予一ZMR識別碼。登記的目的是使數據能對居民、企業和管理有可獲得性。對于一個有法定權力的、獨特的、限定的個人（例如律師）是允許接入ZMR的，但對于如商業化目的的行為是被禁止的。ZMR每年接受大約100萬來自企業和200萬來自公共管理的查詢。自這一系統運作以來，居民不必再為提供某種文件的同時還要與各種行政程序打交道而煩惱。這樣，某些信息可直接從ZMR獲得。政府負責對數據進行數字化更新。

1.1.3 針對目標群體的門戶網站

奧地利公共就業服務（AMS）是針對工人和雇主提供信息、咨詢和招聘/安置服務的國內領先的勞工服務提供商。它為失業居民提供尋找工作機會的電子化登記，并申請或終止失業救濟金注冊。此外，它為失業者和企業提供了一個為找工作的在線工作門戶網——電子工作室。公司可從廣泛的求職群體中進行挑選，求職者亦可從許多崗位中進行選擇，并能通過電子郵件與公司建立聯系。使用者可自行更新數據，并通過移動手機或電子郵件為文本選擇信息服務。該網站也提供歐洲職場服務，并與聯邦就業部、衛生部和社會事務部進行緊密協調。另一個例子是面向學生的門戶網站（www.stipendium.at），由聯邦教育部進行協調和實施。是一個完全能交易的門戶網站，提供廣泛的信息并處理學生的助學金申請。

1.2 為企業的電子化服務

對企業的電子化公共服務的關注不及對公民的電子化服務，為企業的電子化服務主要體現在一次性數據提供上。

商業登記是一個包含全國所有公共數據的電子化登記機構。該系統由司法部主持開發，由BRZ負責維護。自1991年以來就采用電子化方式收集數據并儲存于登記數據庫內。數據合作社或私人基金也儲存在這一登記系統中。2001年，年度財務報表的數據傳輸亦列入這一服務范圍。目前，所有的文件都是通過電子化方式儲存的。通過登記辦公室、私人辦公場所或家里都可進行公共或私人查詢。1999年，這種服務就已通過互聯網的方式進行了。

商業登記處的摘錄信息包括合法實體的基本數據，如姓名、法律形式、注冊辦事處、地址、領導人姓名、股東或合伙人、名譽主席、各機構等。接受的電子摘錄與打印文件是相同的，可在任何公司登記辦公室獲得，有效且在不斷更新中。

2 奧地利電子政府公共服務水平

2001年到2007年，歐盟委員會對其成員國及其它歐洲國家的電子政府公共服務進行了7次評測，大致勾勒出各國電子政府公共服務的發展概況，基本反映了各國電子政府發展水平。其中發展勢頭最快、成就最明顯的當屬奧地利。

2.1 2001年—2004年奧地利電子政府在線服務水平

表1 2001—2004年奧地利電子政府在線服務成熟度及排名

從表1中可以看出，2001—2003年，奧地利電子政府在線服務一直處于歐洲的中等國家水平，2001—2002年，甚至是落后國家的水平。換言之，在歐洲委員會的電子歐洲公共服務的前3次評測中，奧地利屬于落后國家行列。但自2003年起，奧地利電子政府在線成熟度逆轉直上，在所有測評的歐洲國家中，增長最快、比例最高、效果最明顯，已步入前三甲。

2.2 2006年—2007年奧地利電子政府在線服務水平

表2 2006年歐洲部分國家在線服務調查［5］

在2006年第6次進行的電子政務基本服務評估中，奧地利異軍突起，名列榜首。這項調查是針對歐洲28個國家進行的（25個成員國和冰島、挪威及瑞士）。奧地利以95%的網上服務和超過83%的最高交易等級遙遙領先。也就是說，奧地利超過83%的公共服務已經完全實現了電子化。

2007年，歐洲委員會對歐洲27個國家進行了第7次電子政府公共服務調查，奧地利以98%的網上服務和100%的在線服務遙遙領先，電子化公民和電子化企業服務也遠高于歐盟成員國的平均水平。也就是說，奧地利已實現100%公共服務電子化，成為歐洲電子政府成熟度最高的國家。如圖1、圖2所示。

圖1 2007歐洲各國在線成熟度及完全在線可獲得性排名

圖2 2007年奧地利電子政府公共服務總體成熟度、電子化公民及企業成熟度

2001年到2007年，奧地利電子政府公共服務異軍突起，發展迅速。2001—2002年是起步階段，2003年是轉折性的一年，此后幾年一直處于持續向上發展的狀態，遠高于同時期歐盟電子政府完全在線平均水平，如圖3所示。

圖3 奧地利完全在線可獲得性發展概況

（注：圖1、圖2、圖3資料來源于EU 7th Web-based Survey on Electronic Public Services,www.epractice.eu，2007－09－19）

3 奧地利電子政府的發展策略

短短幾年內，奧地利從一個電子政府發展水平中等的國家，一躍成為歐洲電子政府發展水平最高的國家，這主要得益于其正確的電子政府發展策略。

3.1 明確的電子政府戰略

奧地利政府認識到，為實現電子政府的平穩運行，最根本的進程必須進行整合設計和重新改建，最佳選擇方案是合作。各級政府的緊密合作不僅帶來質量的提高而且帶來有價值的協同，如，信息基礎設施共享，工作流的分工和結構化程序和相互合作帶來的費用的增加，技術程序模塊的開發等都有助于避免重復和分散的解決方案；相關工程外包的計劃和戰略、結構變化的更多參與必須在共同合作下使社會和技術獲得顯著提升。同時應不斷吸收新的技術概念。為確保電子政府發展的可持續性，必須盡可能合理地使用這些新概念。因此，戰略必須從一開始就考慮到變化管理，特別是在安全領域。此外，管理和知識的遷移是現代管理體系的主要組成部分，要求對行政人員進行持續不斷的適應性強的技術培訓。

3.2 合作型的電子政府實施機構

在奧地利，電子政府被視為國家政治生活中頂級優先考慮的事項，它的相關議程2003—2006年間直接由聯邦大臣負責，聯邦總理對電子政府負有最高政治責任。2007年以來，聯邦總理Dr.Alfred Gusenbauer授權國務秘書Heidrun Silhavy對奧地利電子政府直接負責，國務秘書獲得參與電子政府的不同機構的支持。為給電子政府提供制度框架，奧地利建立了一系列領導機構。

3.2.1 協調機構

（1） 數字奧地利平臺。這一平臺匯集了2003年設立的電子政府平臺和2001年創立的ICT委員會。由聯邦總理直接領導，聯邦CIO任主管。具體成員來自聯邦政府代表、市政和當局的權威人物、社會保險組織、商業議會、地方電子政府工作團體的主管和外面專家等。主要任務是制定戰略決策，有關電子政府工程實施的優先事項的確定，活動的協調、監管及溝通。通過大規模的互操作和安全方案的實施，數字奧地利平臺加強了利益相關者之間的合作、協調的生成文化，保證了奧地利電子政府的可持續發展。

（2） 聯邦CIO。2001年，聯邦政府任命了聯邦CIO，一直由R.Posc教授擔任。他直接向聯邦總理匯報工作，主持“電子奧地利”平臺。聯邦CIO在戰略和技術層面向聯邦政府提出建議，支持電子政府政策的制定，主持數字奧地利平臺，推動電子政府解決辦法在歐洲和國際舞臺上的影響。聯邦CIO獲得聯邦ICT管理部門的支持。這個管理部門對法律、聯邦層面的有組織的和國際化的電子政府項目、項目工程管理、ICT基礎設施建設協調負責。

（3） ICT戰略組。2005年，曾為支持CIO和以前的ICT委員會而創立的ICT戰略組被整合到聯邦總理府ICT部門。它負責聯邦層面的電子政府的立法和組織工作，協調技術基礎設施建設、方案和項目管理，負責預算控制和采購以及電子政府領域的國際問題和安全工作。

3.2.2 執行機構

（1）聯邦數據處理中心。作為一個國有公司，聯邦數據處理中心（Bundesrechenzentrum —BBR） 運轉著大量的政府范圍的電子政府系統，包括Help電子政府門戶網。

（2）聯邦各部。聯邦總理府承擔起ICT和電子政府政策、活動的總體協調，不同的部委對其電子政府工程各司其職。承擔或參與大規模電子政府工程的主要部門有：聯邦經濟事務及勞工部，聯邦教、科、文部，聯邦財政部，聯邦司法部，聯邦交通、革新和技術部。

3.2.3 支持機構

（1） 電子政府革新中心（EGIZ）。該中心成立于2005年，是主要的電子政府研究中心，坐落于格拉茨大學技術學院，由R.Posc教授領導。該中心由不足10人組成，調查能進一步應用于管理的電子政府解決方案和革新方面，從事更為抽象的理論研究工作。它是一個技術技能中心，與聯邦總理府緊密合作，直接與聯邦管理部門和市政當局接觸。并對電子政府項目進行調查和提議，設計協議，從事藍本和電子政府基礎設施建設，同時專注于實現到2010年整體在線服務傳遞和對互用性、身份、電子簽名等進行質詢。它實際上是電子政府理念的踐行者。

（2）聯邦數據處理中心。它是為聯邦行政機構提供IT服務的主要供應商之一，包括技術支持和托管服務，并為政府客戶開發了一個應用服務提供商服務。

3.2.4 其他機構

（1）信息技術安全中心。1999年由聯邦財政部、奧地利國家銀行和格拉茨技術大學聯合成立，是一個獨立的非盈利性的協會，主要研發技術信息安全領域的專門技術來為政府、經濟和公民服務。所涉及的具體問題包括引入公民卡、加密方法和電子政府安全方面的評估。

（2）奧地利聯邦社會保障機構。它負責電子醫療卡的實施。該電子卡已取代了紙質的年銷量超過4000張的醫療券。它包含諸如持卡人姓名、頭銜、出生日期、社會保險號等管理數據。并包含數字簽名功能，這樣，被授權的持卡人可用之與政府進行電子交易。

（3）奧地利計算機學會。2001年，奧地利計算機學會成立了一個電子政府論壇，它匯集了公共管理、工業界和學術界的代表，并為研討和交流電子政府、電子民主的經驗提供了一個獨立的平臺。

圖4 奧地利電子政府機構示意圖

這樣的領導機構的設置對于促進各級政府間的協調與合作有著突出作用。奧地利是一個聯邦國家，中央和地方分權治理，其中，中央行政占30%，地方行政占70%；政黨制度是多黨制，行政權是多黨聯合內閣。對于這樣一個非中央集權國家而言，離開了協調和合作，奧地利聯邦國家將出現不同的電子政府建設之路。“數字奧地利”平臺和聯邦CIO在協調和合作中起到了關鍵性的作用。成功的例子之一是政府公約的誕生。2002年，聯邦、地區和地方當局宣布愿意實施統一的電子政府系統接口及其基本功能。電子政府應有共同的標準及技術界面，這樣，所有的社會成員都能參與到電子政府活動中來。

3.3 制度層面的電子政府法律

電子政府法與計算機法、互聯網法、信息法、政府公開法等之間存在交叉關系，但不是簡單的拼湊和疊加，而是一個相對獨立的法律領域。OECD提出，電子政府能否成功，取決于政府能否提供一個適宜的法律架構。這在世界各國電子政府發展中得以證實，因此，各國都普遍重視電子政府法相關制度的建設。［6］奧地利在電子政府法律方面已邁出了可喜的步伐。

3.3.1 信息自由法

1988年1月1日生效，它包含為聯邦和地方各級政府提供接入公共信息的內容，規定了在不和法律保密產生沖突的情況下，聯邦政府對其職責范疇的事務應回應公眾的一般權利和義務，但不允許公眾獲取文件，只是限于對信息內容獲取的答復。在這一憲法規定的基礎上，9個奧地利州頒布了法律，對其所屬部門規定了類似的義務。

3.3.2 電子簽名/電子身份法

1999年5月14日，議會通過電子簽名法并于2000年1月1日生效，成為第一個實施1999/93/EC電子簽名共同體框架的歐盟成員國家。該法從法律上承認滿足某些安全需求的電子簽名，并對不安全的電子簽名提供某些證據。2005年1月1日修訂的電子簽名規則對此進行了補充。電子簽名法對公共部門電子簽名的使用、市民卡的使用、特定部門身份認證進行了規定。

3.3.3 電子通信法

2003年8月20生效，據此，歐盟的電子通信規則框架轉變成國家法律。電子通信法包含所有5個相關指令，并將在不久的將來通過實施數據保護指令予以修訂。

3.3.4 電子政府法

自2002年以來，奧地利就已著手制訂首部電子政務單行法，新法由聯邦總理府、首席信息辦公室和地方行政機構共同起草。奧地利以立法形式保證和促進電子政府建設，目標是躋身歐洲電子政府前五位。2004年1月22日，奧地利議會簽署了由政府通過的該國首部電子政務法，并自2004年3月1日起生效，成為國家法律。新法草案涵蓋電子簽名、個人數據保護、信息安全、電子交易、政務流程重組等領域，包括法律和技術等相關問題，側重于解決電子政府過程中的信息安全問題。奧地利《電子政府法》涵蓋所有層級政府機關的所有電子處理、程序和活動，并要求所有政府部門和公共組織必須達到完全網上信息公開、相關文件和表格下載、網上支付和電子配送等，公民足不出戶即可獲取政府提供的全部服務。該法確立的最為重要的原則包括：可以自由選擇與公共行政管理機構的聯絡方式；通過諸如市民卡這樣的技術手段來提升安全的法律保護；按照國際標準，不受阻礙地獲得公共行政管理機關為民眾提供的信息和服務。隨后，《行政簽名令》（2004年4月15日）、《行政部門區分令》（2004年7月15日）、《個人身份號源碼登記簿令》（2005年3月2日） 以及《補充登記簿令》（2005年8月1日）等法律文件補充、完善、細化了電子政府法，促進了電子政府法的實施。目前歐洲僅芬蘭和愛爾蘭有類似立法，但均不及奧地利法律的完整和詳盡。

3.3.5 數字保護、隱私法

為實施數據保護95/46/EC指令，奧地利2000年數據保護法就個人數據處理的隱私方面提供了基本權利，它規定了合法使用和傳輸數據的預先條件，包括強制性的通知和數據處理委員會的注冊義務，最后規定了違法案件的司法補救辦法。它制定了在數據保護委員會、國內法庭之前的代表性程序以及刑事、行政制裁的侵權行為的規定。該法于2005年4月1日生效。

3.3.6 電子采購法

2006年2月1日生效，該法取代了2002聯邦采購法，并廢除了2004年電子采購規劃，將所有歐盟公共采購指令，包括它們的電子采購的相關條款轉換成國家法律。

3.3.7 公共部門信息的再利用

2005年7月5日歐盟部長理事會通過了2003/98/EC關于公共部門信息再利用的指令，奧地利聯邦通過2004年信息再利用法已將其轉變成奧地利國家法律。為實現PSI指令的完整轉換，相關法律亦需在奧地利9個聯邦州通過。2007年1月，地方一級的法律在維也納等地被通過。

3.4 堅實的電子政府基礎設施

3.4.1 門戶網站群

門戶網站群是各政府門戶網站的連接，也是政府雇員訪問受限在線資源的授權和認證設施。通過實施政府門戶網群的協議，共享電子政府申請的用戶管理可大大簡化，進而為用戶提供單一登錄。聯邦政府門戶網站群的經營者有義務落實門戶網站群的協議（PVV），建立一個信任的網絡。參與的部門可使用他們自己的用戶管理來掌管對電子政府外網申請的接入。因此，運營商不必管理外部用戶的使用權限。根據電子政府戰略，所有新的電子政府運用必須是基于HTTP或SOAP之上的門戶網站群的網絡運用實施標準。

3.4.2 網絡

（1）電子認證（EID）。作為奧地利電子政府戰略的一個基本組成部分，公民卡是一個具備電子簽名和數字認讓功能的智能卡，公民可持卡完成在線行政程序。奧地利EID概念的獨創性在于它不是單一的公民卡。原則上，任何卡只要能在安全形式下簽名并儲存個人數據就適合作為公民卡。某些機構（例如，聯邦經濟委員會等）發行的會員卡甚至某些銀行卡包含公民卡的功能。另外，一張公民卡概念也適用于移動手機，可使奧地利公民電子簽署文件并通過移動手機與政府進行交易。因此，公民卡不依賴一個特別的技術形式，而由公民自由選擇他/她所喜歡的方式進行電子確認。無論使用芯片卡、移動手機或USB設備，所選介質應適合某種安全需求。典型之一是醫療保險卡，它可被用作同政府進行安全交流。

（2） 電子采購設施。自2006年以來，所有聯邦官員必須依據法律規定，在www.lieferanzeiger.at網上陳述公共采購方案。這一信息及采購所需的相應文件在無附加收費的情況下陳列于www.wienerzeitung.at/lieferanzeiger網上。有興趣的經濟團體（潛在的投標者）可以下載、登記這一數據，并自動更新。另外，來自于發布招標信息的集成的公共信息將在一具體的采購量（按照EU的指導方針）自動以XML的格式被發送到官方的歐洲信息公報上。這一信息將被處理并廣泛分布于歐洲各國。

（3）奧地利聯邦計算機中心（BRZ）。奧地利聯邦計算機中心屬于國有并由奧地利政府管理，由奧地利聯邦財政部負責牽頭，擁有超過900位方案解決專家。BRZ重點置于公共管理各層面的電子政府的發展及運營方案。為實現這一目標，它運行著奧地利最大的公共管理計算機中心。BRZ在全國設置了1200個基礎設施點，為大約56000位用戶提供服務，成功部署了320項公共管理的IT流程。

（4） 電子文件系統（ELAK）。為取代聯邦政府各部的紙質文件和檔案，奧地利引入電子文件系統。該項目始于2001年秋，完成于2005年1月。ELAK是一個高度安全可靠的電子灌裝系統，為所有的行政管理提供完全在線的、整合的后臺運作程序。因此，它被認為是奧地利電子政府的核心，促使在線服務實現廣泛的開展。ELAK也是一個文件管理系統、工作流管理系統和知識倉庫。傳統的紙質文件系統在聯邦政府已不再存在。一個特別的數字簽名被設計出來進行電子文件的簽名工作。一個電子文件的創建可用于書面答復和可能進一步激起興趣的內部工作。通過這種方式，每一程序可以在任何時候瀏覽電子文件并進行審核。自2005年首次展示以來，ELAK每年營運大約60萬份文件。

總之，奧地利電子政府發展策略的最大特征是合作。它確保了現有方法和基礎設施的共享，達到了理想的組織、財政和管理效率，實現了界面公開的接口訪問和基礎功能的免費獲取。奧地利的電子政府策略現已被推向歐洲層面并在不同的國際論壇受到重視。

［1］（美）道格拉斯·C．諾思．經濟史的結構與變遷［M］.陳郁，羅華平譯．上海：三聯書社，1996：20．

［2］ European Commission．EUThird Web-based Surveyon Electronic Public services［EB/QL］.［2003－02－06］.http://www.epractice.eu/en/library/281482．

［3］ European Commission．EU:Fourth Web-based Survey on Electronic Public Services［EB/QL］.［2004－01－26］．http://www.epractice.eu/en/library/281475．

［4］ European Commission．EUFifth Web-based Surveyon Electronic Public Services［EB/QL］.［2005－03－08］.http://www.epractice.eu/en/library/2814698March2005.

［5］ European Commission．EUSixth Web-based Surveyon Electronic Public Services［EB/QL］.［2006－06－28］.http://www.epractice.eu/en/library/281467．

［6］電子政務法研究課題組.國外電子政府立法總結與分析報告——“電子政務法研究”課題專題報告之一 ［J］.電子政務,2009（7）：69－98.