亞太地區水利基礎設施建設與可持續發展

席嘉瑨 孫 遠 編譯自英刊《水電與大壩》2009年第2期

水管理一直被認為是推動人類社會發展的需要,而發展水利基礎設施能發揮水管理的積極影響,降低水災風險。人們認識到,水利基礎設施建設及為水管理制定相關法律和制度框架,對于保持經濟可持續發展和消除貧窮問題是十分必要的。

在聯合國大會發布的2005～2015年“生命之水”國際行動十年中,不但強調了水管理的重要性,還強調了水資源是可持續發展的關鍵因素,是保證環境完整性和消除貧困、饑餓的關鍵,而這些都是保證人類健康幸福的基礎。

聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會(ESCAP)發布的經濟社會調查報告(ST/ESCAP/2429)指出,2006年亞太地區的經濟增長率為7.9%,高于2005年的7.6%。這足以證明亞太地區在過去半個世紀中經濟與社會的驚人進步,該地區人均收入的增長速度更是高于世界其他地區。然而這個偉大的進步不僅僅表現在經濟和社會發展上,在水資源管理和水災風險管理上也是如此。因此,為了保持這種經濟快速增長的勢頭,對水利基礎設施進行大規模投資是必不可少的。然而,目前水資源發展的復雜局面,給我們提出了諸多問題,例如:如何解決環境快速惡化問題;如何保證公平、和諧與可持續的經濟發展;如何有效應對氣候變化的影響等。

1 水利基礎設施發展的需求

根據 ESCAP2006年的基礎設施發展需求調查,發展中國家在水利基礎設施上未來的年總投資應超過現時水平的兩倍,也就是從約750億美元增至約1800億美元,其中亞太地區為 990億美元。亞太地區國家在水利基礎設施上至少需要雙倍的投入才能基本實現相關目標。另一方面,由于亞太地區自然災害頻繁,在過去15 a,持續不斷的災害事件對發展中國家造成了年均213億美元的損失。因此災害風險管理是亞太地區社會經濟可持續發展過程中的一個極大挑戰。據估計,亞太地區發展中國家未來在災害預防上的年投資將需要 400億美元或者其國民總收入(GNI)的1%,重建基礎設施和恢復經濟將需要150億美元,因此基礎設施的年總投資將達550億美元(以上數據取自 ESCAP最新調查報告)。

1.1 蓄水設施

大壩和水庫既能蓄水也能用于防洪,同時還有灌溉、供水和發電用途,從而減少礦物燃料消耗和環境污染,因此這類工程總會在戰略規劃中受到優先考慮。然而,水利工程對環境與社會還是有一定的負面影響,因此必須最大程度地減少或減輕這些負面影響。

在亞太地區,絕大部分大壩和水庫的建設始于20世紀50年代,在70年代到達頂峰,那時每年有數百座大壩投入使用。據估計,中國擁有2.6萬座水壩,居亞太地區之首,其次為印度,達 4500座。21世紀初,大壩建設規模更是空前龐大,亞太地區已建和在建大壩數量達到了 3.6萬座,占全球總量的2/3。

全球人均蓄水量為963m3,亞太地區僅350m3,澳大利亞則多達5000m3,美國更是多達 6500m3,而阿富汗則只有140m3,由此可以看出人均蓄水量在不同地區和國家有著明顯的差別。

1.2 能源基礎設施發展

目前全球水能開發程度相當不平衡,在歐洲和北美已有70%以上的水能得以開發,而在亞洲則只有約 30%。水電作為一種潔凈能源為亞太地區提供了20%的電力。然而,水電在亞太各國所受到的重視程度不一。中國已開發的20%水能在國內能源供應中發揮著重要作用。而尼泊爾、老撾和緬甸在水能開發上則較為落后,如果這些國家積極開發水能,通過向周邊能源缺乏國家出口電力,則可以極大地推動區域經濟的發展。

1.3 飲用水供應與公共衛生基礎設施

作為消除貧困的主要辦法,約翰內斯堡可持續發展宣言以及聯合國千年發展目標都將提供安全飲用水與發展公共衛生設施列為優先實現的目標。按照計劃,2015年前亞太地區應該完成半數的聯合國千年發展目標,由于目前仍有相當比例的人口無法得到足夠或可持續的飲用水供應及享用經過改善的衛生設施,因此按時完成相關目標將面臨巨大的挑戰。實際上這也是一個全球性的問題,全球范圍內2/3的人口仍然無法獲得安全的飲用水,而 3/4的人口沒有配備完備的公共衛生設施,且持續增長的城市人口給城市水利基礎設施帶來了極大壓力,所以當務之急是加快修復和擴建供水和公共衛生設施,對于貧困人群來說更是刻不容緩。

1.4 排污和廢水處理設施

對于亞太地區多數國家而言,加快建設廢水和污水收集、處置、再利用和處理基礎設施尤為重要,因為這是經濟保持環保型可持續增長的基礎。一些缺水國家致力于廢水再利用基礎設施的發展。然而,很少有人愿意將資金投到單一的廢水處理設施上,特別是在現有飲用水得到保障的前提下,所以綜合考慮建設和管理供水、廢水處理設施將是一種行之有效的辦法。

1.5 灌溉供水設施

盡管經濟和城市人口的高速增長對水資源壓力很大,但在亞太地區,農業用水仍然占據著主要地位。投資新建水利設施會提高糧食產量,有助于實現千年發展目標——2015年前減少一半受饑荒影響的人數,所以灌溉實際上是推動農業發展的原動力。根據2001年亞洲開發銀行的調查結果,2025年亞太地區的灌溉耕地面積將達到2.3億 hm2。

然而,隨著城市與工業用水需求的增長,農業灌溉的配用水量將持續降低。因此精心維護與修復現有農業水利設施,才是提升農業生產力、實現千年發展目標最切實的辦法。

基于上述需求,發展中國家新建水利基礎設施和應對未來需求的年投入將會非常龐大,包括供水和公共衛生設施、農業和環境保護費用在內,年投入約為 990億美元。

對于如此龐大的投入,不但需要合理的資金管理計劃,還需要制定明確的策略方案,因為這不但是滿足社會經濟發展的需要,也是保證社會和諧與經濟可持續增長的基礎。

2 水利基礎設施建設與管理現狀

根據世界銀行的統計,自20世紀 90年代末以來,對水利基礎設施建設的投資明顯減少,而在能源、交通和電子通訊上的投資則持續增加。為保證水利基礎設施建設的可持續發展,需要從以下 4個方面開展研究:①水利基礎設施的使用周期;②公眾參與水利基礎設施的建設與管理;③全球氣候變化的影響;④可持續發展的總體原則。

2.1 水利基礎設施的使用周期

根據國際大壩委員會的調查,亞太地區的多數水利基礎設施建于20世紀 60～80年代,歐洲和美國的大壩普遍建于50年代。世界大壩委員會2000年的研究報告指出,對大壩及其附屬建筑物的老化問題必須予以重視。在過去幾年,許多研究機構探究了退役壩的概念。

許多國家,特別是相關的援助國,對退役壩開始逐漸重視,在可持續發展水利基礎設施的研究中也加入了對大壩使用周期的相關規定。根據世界大壩委員會的定義,一座大壩的使用周期應從設計直至退役,這意味著在大壩環境影響研究中,也必須包括大壩退役可能帶來的各種影響的研究。

2.2 公眾參與水利基礎設施的建設與管理

人們逐漸意識到,將權力下放到地方并加強地方團體的能力建設,對可持續發展和管理水利基礎設施非常有效,這樣公眾可以參與相關設施的建設與管理。這種方式在發達國家和發展中國家都有成功的案例。

(1)在一些亞洲國家,主要通過建立用水者協會的方式來提高水利設施的利用效率,特別是在現代化灌溉方面。在中國、印度尼西亞、泰國和越南都有相當成功的案例。

(2)在德國,通過將開發權力下放給地方,成功創造了一種市政企業模式,這些市政企業能夠吸引高素質管理人員、工程師和相關優秀人才,共同推動城市的發展。

(3)在美國,地方政府咨詢委員會屬于官方特許批準成立的機構,通過提供咨詢服務,增強國家與地方機構的能力,協助環保署增強與地方政府的合作關系,以實施相關的環境服務和項目,例如增強水利基礎設施的投資力度等。

此外,通過建立機制,讓地方團體加入到水利基礎設施的建設中,以多樣化的方式回收相關成本,例如交易碳排放配額等。

2.3 全球氣候變化的影響

2007年,政府間氣候變化專門委員會(IPCC)發布的報告認為,人類活動是導致氣候變化的主要原因,應減少溫室氣體排放,以避免氣候變化造成的影響,因而需要各國的積極行動、政治領導人的承諾和公民的合作。在 IPCC的報告中,還總結歸納了幾個地區因為氣候變化而受到的影響:中亞、青藏高原和北亞的升溫速度有可能會遠遠高出全球平均值,東亞、南亞和東南亞地區也會出現類似情況。冬季,青藏高原與北亞的降水很有可能會明顯增加,而東南亞南部與東亞的降雨則有可能增加。夏季,北亞、東亞、南亞和東南亞大部的降水將會增加,但中亞地區的降水將會減少。同時在南亞部分地區和東亞的強降雨會變得更為頻繁,且東亞、東南亞和南亞與熱帶氣旋有關的極端降雨和大風也會明顯增多。這些氣候變化將會導致亞洲各地受到嚴重影響:

(1)由于喜馬拉雅山脈冰川融化,將增加洪水泛濫與不穩定坡面巖崩的可能性,這將對未來20～30a的水資源造成影響。由于冰川消退,河道流量將會減少,因此預計氣候變化將導致中亞、南亞、東亞和東南亞,特別是大型流域范圍內的可用淡水資源明顯減少。隨著人口的增長和生活質量要求的不斷提高,在21世紀50年代之前將對10億多人造成不良影響,而南亞、東亞和東南亞海岸,特別是人口密集的三角洲地區,則會受到洪水泛濫的威脅。

(2)到21世紀中期,東亞和東南亞的農作物產量預計將增加20%,而中亞和南亞預計將會減少30%。

(3)人口的快速增長與城市化進程,導致部分發展中國家未來將面臨嚴重的糧食危機。

(4)全球變暖致使東亞、南亞和東南亞的水文循環發生變化,將會引發洪水和干旱,并造成痢疾的流行,從而導致地方病發病率與死亡率升高,而海水升溫也將造成南亞地區霍亂的流行。

這樣持續惡化的環境將導致亞太國家不可避免地遭受各種毀滅性災害,實際上該地區已經受到了極端氣候的影響。2006年,全球因自然災害傷亡2.1萬多人,亞太地區占74%,全球10個主要遭受災害的國家,ESCAP成員國就占了 8個,這些國家分別是:中國、印度尼西亞、菲律賓、印度、阿富汗、越南、巴基斯坦和澳大利亞。此外,海平面上升對亞太地區的島嶼也是極大威脅和破壞。

世界氣象組織臺風委員會的最新調查表明,極端天氣事件發生頻率的增加,將會增大基礎設施發展規劃的風險,所以該規劃應由常規型轉為適應型。適應型規劃就是在經濟條件可行的基礎上,利用社會科學加強地區應對災害的能力,從而應對規劃中的不確定因素,可將其總結為:

(1)一個發展的過程;

(2)用于在不確定性較高時作出決策;

(3)采取創新措施最大程度地降低風險,并做好準備工作應對各種變化;

(4)采取新手段,包括更精確的模型、全面細致的評估框架和利益相關方參與決策的高效機制。

2.4 可持續發展的總體原則

聯合國開發計劃署(UNDP)1990年發布的人類發展報告引入了人類發展的總體概念,同時研制了人類發展指數的第1個模型。它能綜合度量發展狀況,包括國家收入、教育和健康醫療支出。將人類發展概念由單一的經濟發展模式改進成更全面的多元模式,即以人為本的發展。報告指出,社會經濟發展要和諧并有利于貧困人群,以實現全社會健康幸福生活為目標。

自1990年以來,UNDP公布了 600多個全球、地區和國家級別的人類發展報告,用于應對160多個國家面臨的各種問題。隨后發現了人類發展與可持續發展之間的重要關系。隨著時代的進步,可持續發展的概念也逐漸從一種保護自然的純粹手段轉變成一種發展需求。在整個概念的轉變過程中不但獲得了寶貴的經驗,同時得出社會經濟發展的目標在于讓世世代代能夠擁有健康、長壽和快樂的生活以及擁有受教育的機會。

如果將可持續發展視為人類發展的最終目標,那么必需以“可持續與和諧地發展社會經濟”為目的建設發展水利基礎設施。

3 綠色增長方式

ESCAP在2005年提出了綠色增長方式。該方式通過創建一套嚴謹且綜合合理的法規解決可持續發展中的利益沖突問題。另外也通過了解人與自然間的相互依賴性,加強可持續發展。這樣,不但能促進整體的發展,還能更好地將可持續發展的三大支柱(經濟發展、社會發展和環境的可持續性)緊密融入到各級政府的決策、規劃和實施中去。

亞太地區目前急需以新發展路線取代舊發展路線(發展第一,環境第二),新路線是以經濟的增長支持并加強可持續發展。綠色增長方式在以前并不受重視,但是隨著環保型可持續的經濟增長概念的誕生,綠色增長方式也逐漸成為亞太地區發展的焦點。

在環境資源方面,希望通過綠色增長方式實現以下 3個目標:

(1)盡量減少對非再生資源(包括能源)的利用,盡量利用可再生資源;

(2)通過良好的管理,嚴格遵守可持續發展的相關標準和要求,提高可再生資源的利用率;

(3)通過在可持續利用和生態保護方面的國際合作,維護好海洋、淡水和陸地物種以及生境與生態系統。

4 結 語

針對目前亞太地區水利基礎設施的發展現狀,本文討論了幾種概念性的可持續發展方法及其影響因素。這些概念性方法的復雜性及其適用于亞太地區社會經濟情況的固有困難,需要以戰略的方式驗證水利基礎設施的可持續發展。從戰略規劃的角度而言,水利基礎設施的可持續發展必須考慮以下 4個框架。

(1)發展的總體目標:和諧和可持續經濟發展。

(2)指導發展的原則:公眾參與和權力下放。

(3)指導規劃的原則:最大程度地降低風險和增強恢復力。

(4)制造新機遇:綠色商業和國際義務。

根據這些原則,建設可持續發展的水利基礎設施,將有利于加快形成共識與發展和諧社會,以完成千年發展目標并實現亞太地區的社會繁榮。