江蘇省堤防管理現代化的實踐與認識

江蘇省水利廳工管處

河道堤防工程是防洪保安的重要主體工程，是形成水系與流域，形成水安全保證、水資源保障和水環境保護的水利工程體系的基礎工程，是水利發揮綜合效益的重要載體，是水利服務經濟社會發展的基本工具，是充分發揮水利保障能力的基礎支撐，河道堤防管理的成效直接關系到水利行業綜合效益的發揮。江蘇濱江臨海，地處江、淮、沂沭泗下游，素有“洪水走廊”之稱。建國后，歷屆省委、省政府堅持不懈大干水利，掀起了一次又一次的治水高潮。經多年的水利工程建設，全省現有流域性堤防6400多公里，有大、中、小河道2萬多條，重要縣域以上河道700多條。這些河道堤防在江蘇的經濟社會發展中發揮了重要的作用。隨著經濟社會的發展及水利行業的發展，河道堤防管理面臨著許多新問題、新形勢、新要求。

一、江蘇省堤防工程管理現代化的實踐

隨著社會經濟的發展，人類涉水活動日益頻繁，以及對堤防等水利工程防洪保安、開發利用的要求日益提高，目前我省堤防等水利工程管理的任務日趨繁重。我們在加強堤防等水利工程的制度化、規范化、法制化和科學化管理的同時，積極推進堤防工程的現代化管理，按照江蘇水利現代化建設的要求和目標，進行了水利工程管理現代化的實踐和探索。

（一）搶抓機遇，進行堤防的達標建設，恢復提高堤防的設計標準。我省搶抓災后重建、加強水利基礎設施建設及擴內需等機遇，適時推進流域性堤防的達標建設，恢復提高堤防的設計標準和能力。一是組織實施長江堤防達標建設。我省境內長江干流總長433公里，江港洲堤總長1548公里，其中主江堤（干堤）866公里。自1998年汛后至2003年，我省實施江堤達標加固工程完成堤防土方加固長1533公里，累計完成40.7億元。通過對長江堤防的達標建設，將長江防洪標準由原來的二十年一遇提高到五十年一遇，有效地減少了堤身堤基滲水現象，解決了堤身單薄等問題，基本清除了穿堤建筑物的安全隱患，有效保護了河勢的穩定和堤防的安全。二是組織實施海堤的堤防達標建設。從2006年起，我省按防御50年一遇高潮位加十級風浪防潮標準，用三年時間全面完成重點堤段達標建設任務。共實施堤岸防護工程109.5千米、保灘工程41.6千米，加固改造大中型涵閘27座、小型涵閘96座。工程總投資15.6億元。三是積極組織實施新沂河、新沭河、中運河等流域性河道堤防的50年一遇標準的達標建設。四是啟動實施中小河道堤防的整治與達標建設。

（二）抓住水管體制改革的機遇，建立健全河道堤防的管理體制。健全管理體制、落實管理責任是管理現代化的基礎。從2002年到2007年底，我省按照國務院和水利部的統一部署，加強領導、形成合力，制定方案、落實政策，點面結合、全面推進，分類指導、強化督查，堅持標準、嚴格驗收，全面完成了全省13個省轄市、79個縣（市、區）和9個省屬管理單位的水管體制改革任務。我省的這次改革取得了明顯的成效：理順管理體制、明確管理職責，暢通了工程管理和維修養護經費渠道，積極進行水管單位內部改革，提高了管理績效，試行了管養分離，推進水利工程維修養護市場化建設。

（三）加強行業管理，健全規劃與制度體系并加強指導，規范行業行為，樹立行業形象。一是組織制定并完善水利工程管理各項規劃，如河湖岸線利用規劃、水域管理與保護規劃、退漁（耕）還湖（河）規劃、水庫泵站及水閘加固改造規劃、工程管理現代化建設規劃、管理人才規劃等，建立健全工程管理規劃體系。 二是提出行業管理的目標任務與要求，如工程的管理覆蓋率、維修養護率、完好率、考核達標率，提出工管系統年度或階段工管任務。三是加強行業管理的制度建設，制定出臺工程管理專項指導文件，如建立水利工程管理月報制度、管理動態通報制度、違法涉河建設項目通報制度、水利工程管理考核與評比制度等制度。四是推進工程管理的規范化與標準化體系建設，制定出臺堤防、水庫、水閘、泵站等工程技術管理辦法；制定出臺做好河道灘地管理、安全鑒定等規范化管理的專項辦法；出臺了《江蘇堤壩白蟻防治技術規程》、《江蘇省沿海擋潮閘防淤減淤運行規程（試行）》等省地方技術標準等。這些技術辦法和規程，為規范工程管理的各項行為提供了技術要求和標準，初步形成了新時期水利工程管理的技術規范體系，對加強規范管理和行業管理起到了很好的指導和約束作用。

（四）以水利工程管理考核為抓手，推進堤防規范化與標準化管理。我們以創建省級和國家級水利工程管理單位為目標，把考核工作作為推進堤防規范化與標準化管理的一項重要工作抓好。一是明確目標，強力推進。省水利廳每年把水利工程管理考核作為全省水利年度目標任務的一項重要內容。每年下文明確各地爭創國家和省級管理單位的達標創建單位名單。省廳加強對全省水利工程管理考核工作的督查與指導，每年召開全省水利工程管理考核工作座談會，交流考核工作的做法，同時結合會議，進行培訓；省廳多次派出專家組,對具體管理及工程現場進行檢查指導，跟蹤創建過程，督促補課，規范其各項管理行為，推進創建單位的管理考核工作。二是堅持標準，嚴格把關。我們在水利工程管理考核驗收工作中，嚴格按照《考核辦法》進行考核打分，不放松要求，不追求單純的通過考核驗收單位數。對已經確定為省三級以上的管理單位，實行動態管理，經常檢查，督促其規范管理。三是增加投入，提供支撐。我們對各地申報省級和國家級的水管單位，在每年度安排省級水利工程維修養護經費的時候，給予重點支持。四是加強宣傳，典型推動。我們在江蘇水利網站上增設“水利工程管理考核”專題，公布省級以上管理單位名單和考核信息，宣傳省級以上管理單位先進的管理經驗，相互學習，互相借鑒。到目前為止，全省已有省級以上達標單位50個，其中國家一級管理單位8個，省一級管理單位24個（含4個國家一級單位），省二級管理單位19個，省三級管理單位3個。

（五）強化河道管理范圍內建設項目等涉水的社會化管理，在維護堤防完好與安全的前提下，支持地方經濟發展。涉河建設項目的管理一直是河道堤防管理工作中的一項十分重要而又艱巨的任務。由于經濟快速發展，涉河建設項目日趨增多，我們加大力度，加強涉河建設項目的管理，不斷規范涉河開發利用行為。一是加強涉河建設項目的事前引導，堅持開發利用的科學論證；二是嚴格審查，科學審批。我們建立了內部監督機制，加強防洪評價報告專家審查前的預審工作，強化了專家組的公正審查，做到省、市、縣三級共同審查把關與審批。三是注重防洪安全，落實防洪措施。四是強化責任意識，嚴格后續監督檢查。建立省級定期檢查和互查制度，省廳每年都對許可項目進行督查，指導地方更好地履行監管的職能，發現并及時處理建設項目的違法違章事件。我們督促沿江地方水行政主管部門加強對涉河項目建設全過程的跟蹤檢查，做好審批后續有關工作。五是組織開展各類專題執法和整治行動，2008年全省組織開展沿江涉河建設項目整治專項行動，2009年又開展了“百湖執法”等專項行動，效果良好。

（六）探索開展堤防管理的自動化和信息化工作。堤防的現代化管理，需要我們用現代科技來改進傳統與經驗的管理方法，用自動化和信息化技術來提高堤防管理的技術水平，為此，我們開展積極的探索。

1、研究建設“江蘇省長江河道監測管理系統”。我省結合長江堤防達標加固和河道整治工程建設，立項建設了“江蘇省長江河道監測管理系統”。該系統總體設計圍繞建設長江防汛安全管理、長江河道整治管理、長江工程及岸線管理、長江水資源水環境管理四大體系進行，各體系相應形成數據采集、信息處理、信息管理、模擬評價和運行管理五個層次。該系統的建成將對江蘇長江河道堤防進行統一監測管理，為決策管理部門提供實時信息；采用優化技術，及時快速地對潮位、水質進行預報，對河床演變、險情進行評估。目前第一期工程已經驗收并投入使用。

2、建立張家港沙鋼段堤防岸坡預警監測系統。張家港沙剛岸段，著名的沙剛集團廠區設置在長江岸邊，堤外河床水深達到了70米，岸坡陡立，堤防岸坡防洪安全十分險要。為此，專題建設了沙鋼段堤防岸坡預警監測系統，對該段堤防岸坡進行不間斷的實時監測。

3、開展洪澤湖大堤無損探測隱患工作。洪澤湖大堤長約67公里，屬國家一級堤防，國務院明確在任何情況下必須確保安全。其建設年代久遠，歷史遺留隱患眾多，內部構造復雜，我省采用無損探測技術對洪澤湖大堤隱患進行了探測研究，這是江蘇省內首次較為系統地利用無損探測技術進行大堤隱患研究，總結物探方法在洪澤湖大堤隱患探測中的有效性和規律性。

4、開展堤防滲流技術管理。我省組織對部分堤基、堤身滲流問題突出的堤防，進行滲透破壞機理和滲流控制研究，提出了主動滲流控制、安全滲壓水頭的概念，給出了安全滲壓水頭和容許水力坡降的關系，并作為滲流安全監控指標應用到管理工作中；對沿海感潮河段堤防滲流，采用有限元方法分析感潮條件下的滲透穩定性；運用定水頭、定流量群井注水法，模擬洪水進行堤防防滲安全檢測管理。

5、建立堤防視頻監視系統。我省常熟和太倉江堤建立了沿線的視頻監視系統，管理人員可以全天候地觀測堤防狀況。

6、應用3S（遙感RS、地理信息系統GIS、全球定位系統GPS）技術于河道堤防管理。遙感技術與其他空間信息技術相結合，可以多維、全方位地實施對地觀測，以及動態監測，為河道堤防管理服務。3S在江蘇水利工程管理中主要應用與以下方面：河道與湖泊保護范圍內岸線資源利用變化年度遙感分析，河道與湖泊資料整編，省管河道岸線涉水項目數據庫建設及查詢系統建設，河道湖泊地理信息系統，海岸線穩定性動態監測等。

7、應用水下檢測技術于河道管理。我們積極應用多波束測深系統、泥漿密度儀、水下攝像系統結合GPS等國際先進的儀器設備高精度進行河道等水利工程水下檢測，為堤防管理和安全運行提供技術支撐，主要應用項目有：長江鎮揚河段水下潛壩工程檢測；長江采砂區水下地形監測；太湖生態清淤工程檢測；淮安四站進出水流道的三維掃測等。

二、對堤防管理現代化的初步認識

堤防管理是通過對堤防的檢查觀測、維修養護、加固改造、控制運用等行為，來維護堤防工程的安全與完好、保證工程自身的正常運行和效益的充分發揮的系統工作，是對堤防工程設施進行保護并加強河道堤防管理范圍內各有關事務的社會管理與服務，在維護工程安全完好的情況下，充分發揮水利河道堤防岸線、水域、灘地、砂土等資源效益和航運、旅游、生態等社會綜合效益的系統工作。堤防管理現代化，是適應經濟社會現代化和水利現代化的客觀需要，是水利現代化的重要組成部分，沒有堤防管理現代化就沒有水利現代化。

（一）堤防工程管理現代化應具有的基本要求

根據江蘇經濟社會發展的狀況并結合江蘇水利工程管理實際，我們認為江蘇堤防工程管理現代化應具有以下六個方面的基本要求：一是管理體制健全完善、運行機制合理，管理效率高；二是加強堤防達標建設與維護，堤防工程的達標與完好安全程度高；三是堤防管理制度化、規范化與標準化程度高；四是堤防管理法制化程度及涉河事務的社會化管理程度高；五是堤防管理的科技水平高；六是堤防管理隊伍素質高。

（二）堤防工程管理現代化評價指標的初步思考

現代化應通過指標體系來體現。經過思考和調研，我們認為堤防管理現代化評價指標應分別針對堤防工程管理單位和水行政主管部門提出兩套不同的指標。堤防水管單位的現代化評價指標體系可由以下9個方面組成：（1）水利工程管理體制合理性與先進性水平；（2）水利工程管理規范化程度；（3）水利工程管理手段自動化、信息化水平；（4）水利工程管理法治環境良性化水平；（5）水利工程運行安全管理水平；（6）水利工程設施完好和功能達標程度；（7）水利工程水生態環境保護水平；（8）水管單位經營管理績效和發展能力；（9）人力資源科技水平和結構性合理程度。

這九個方面的評價方法可分為定性評價和定量評價兩類。前五項可進行定性評價，定性評價全面但人為因素較多；后四項可進行定量評價，定量評價客觀且人為因素較少，數據來源較穩定。這九個方面又稱為評價指標體系一級組成項目，在各組成項目屬下再分解為若干二級評價指標。

堤防工程管理的現代化，目前尚無準確的定義。我們將在今后的工作中，進一步思考、探索、實踐和總結，用現代的管理理念、先進的方法技術、科學的管理制度，推進我省的堤防管理工作，加強我省水利工程管理工作的現代化建設。