堤防建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化 工程管理規(guī)范化：黃河堤防工程建設(shè)與管理工作介紹

黃河水利委員會

黃委直管堤防工程2400多km、河道整治工程12800多道壩段、各類水閘188座，以及三門峽、故縣兩座大型水利樞紐，具有直管工程多，管理任務(wù)重的特點。在水利部的領(lǐng)導(dǎo)和建管司的支持下，2006年6月黃委所屬76個水管單位全面完成了水管體制改革。圍繞水利部治水新思路，“維持黃河健康生命”，黃委充分發(fā)揮新體制帶來的生機與活力，積極推進標(biāo)準(zhǔn)化堤防建設(shè)與管理工作，以保障工程安全和提高工程效益為目標(biāo)，以創(chuàng)建國家級水管單位為抓手，規(guī)范“建設(shè)與管理標(biāo)準(zhǔn)”，實施“示范工程”引導(dǎo)與“科技進步”帶動戰(zhàn)略，有效地促進了工程建設(shè)與管理水平的全面提升。

一.黃河標(biāo)準(zhǔn)化堤防建設(shè)

1.理清思路，打造堅實堤防工程

2002年，根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的《黃河近期重點治理開發(fā)規(guī)劃》，黃委黨組針對黃河下游防洪存在的主要問題，借助國家拉動內(nèi)需的政策環(huán)境，審時度勢，確定建設(shè)黃河下游標(biāo)準(zhǔn)化堤防。即通過對堤防實施堤身加高幫寬、放淤固堤、險工加高改建、修筑堤頂?shù)缆贰⒔ㄔO(shè)防浪林和生態(tài)防護林等工程，構(gòu)建集“防洪保障線、搶險交通線和生態(tài)景觀線”于一體的黃河標(biāo)準(zhǔn)化堤防體系，這是確保兩岸人民安居樂業(yè)和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的一項重大的戰(zhàn)略措施。

黃河標(biāo)準(zhǔn)化堤防以防御花園口站洪峰流量22000m/s3為設(shè)計防洪標(biāo)準(zhǔn)，堤頂高度超2000年設(shè)防水位2～3m，堤頂寬度為12m，堤頂?shù)缆酚不瘜挾葹?m，堤防邊坡為1∶3；利用黃河泥沙在堤身背河側(cè)吹填寬度為100m，高度超浸潤線出逸點2.0m；堤防臨河側(cè)防浪林寬度為50m，堤防淤背區(qū)頂部種植適生林。

2.多措并舉，確保進度質(zhì)量安全

在標(biāo)準(zhǔn)化堤防建設(shè)管理中，嚴(yán)格執(zhí)行國家及行業(yè)有關(guān)法律法規(guī)，全面落實三項制度，穩(wěn)步推進建設(shè)管理工作的全面發(fā)展。

（1）明確目標(biāo)，落實項目法人責(zé)任

為確保標(biāo)準(zhǔn)化堤防建設(shè)年度任務(wù)的完成，各級主管單位高度重視，將防洪工程建設(shè)列入各單位年度工作目標(biāo)任務(wù)，黃委同山東、河南兩局，兩局同所屬建設(shè)單位——市局分別簽訂年度防洪工程建設(shè)目標(biāo)責(zé)任書，并納入年度目標(biāo)任務(wù)進行考核。在認(rèn)真總結(jié)和借鑒以往基本建設(shè)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，將標(biāo)準(zhǔn)化堤防建設(shè)作為建管工作的中心，加強項目法人溝通，完善監(jiān)管機制，做好服務(wù)，協(xié)調(diào)關(guān)系，開展優(yōu)秀項目法人表彰工作，調(diào)動項目法人建設(shè)管理積極性，有效地推動工程建設(shè)順利進展。

（2）陽光操作，優(yōu)選堤防參建隊伍

在招投標(biāo)實踐中，堅持“不留漏洞、超前設(shè)防”原則，精心組織、積極協(xié)調(diào)，著力打造“陽光工程”。利用“黃河水利工程招投標(biāo)管理系統(tǒng)”，對整個招投標(biāo)過程包括投標(biāo)報名、資格預(yù)審、評標(biāo)、專家管理、信用管理等全部實現(xiàn)智能化管理，用數(shù)字化手段避免了人為因素干擾，為招投標(biāo)工作提供“公平、公正、廉潔、高效”利器。在2007～2009年黃河防洪工程施工招標(biāo)工作中，連續(xù)三年實現(xiàn)零投訴。

（3）加強監(jiān)理，切實發(fā)揮中介作用

嚴(yán)格按照《水利工程建設(shè)項目施工監(jiān)理規(guī)范》、《黃河防洪工程施工監(jiān)理規(guī)范》的規(guī)定，加強對監(jiān)理單位和監(jiān)理人員的監(jiān)管。監(jiān)理單位嚴(yán)格按照合同要求，對施工全過程進行檢查、監(jiān)控和管理；對隱蔽工程和重要項目，嚴(yán)格落實旁站監(jiān)理、巡視檢查和平行檢驗，按程序及時跟班到位進行監(jiān)督檢查，一旦發(fā)現(xiàn)問題及時提出并督促處理，對達不到質(zhì)量要求的工序不簽字，不允許進入下一道工序。

（4）加強監(jiān)督，確保工程質(zhì)量安全

為強化主管部門監(jiān)督管理，一是完善工程建設(shè)監(jiān)督管理制度，規(guī)范監(jiān)督管理程序、明確檢查重點，推進監(jiān)督管理工作有序開展；二是加大對工程建設(shè)質(zhì)量與安全生產(chǎn)管理的巡回檢查和專項檢查力度，做到制度到位、措施到位、監(jiān)管到位；三是加強工程建設(shè)安全應(yīng)急管理，督促有關(guān)單位編制和完善工程建設(shè)安全事故應(yīng)急預(yù)案，提高工程建設(shè)安全應(yīng)急能力和事故控制能力；四是加強質(zhì)量與安全監(jiān)督隊伍建設(shè)，組織了覆蓋全河的專兼職監(jiān)督員，嚴(yán)格培訓(xùn)及考核，規(guī)范工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督管理行為。

（5）嚴(yán)格合同，規(guī)范參建各方行為

項目法人嚴(yán)格按照規(guī)定與監(jiān)理單位、施工單位簽訂監(jiān)理合同和施工合同，按照合同規(guī)定的條款，對監(jiān)理單位和施工單位進行監(jiān)督管理。施工單位強化項目部管理，對項目經(jīng)理實行公開招聘，在核定上交利潤、確保質(zhì)量和工期的前提下，實行項目部承包。解決中標(biāo)工程的無序分包、非法轉(zhuǎn)包和高產(chǎn)值、低效益的問題，加快了標(biāo)準(zhǔn)化堤防建設(shè)的進度。

（6）安全生產(chǎn)，營造文明施工場地

標(biāo)準(zhǔn)化堤防建設(shè)戰(zhàn)線長，施工的人員、設(shè)備多，安全生產(chǎn)尤為突出。在施工管理中，始終堅持“安全第一，預(yù)防為主”方針，強化安全文明施工的宣傳教育，開展“文明工地”創(chuàng)建活動，把“要我安全”的轉(zhuǎn)變成“我要安全”。同時，要求工地設(shè)置醒目的安全生產(chǎn)警示標(biāo)志，安排專兼職安全生產(chǎn)員，實行施工和監(jiān)理人員持證上崗，切實做到安全生產(chǎn)，文明施工。

（7）及時驗收，及時發(fā)揮工程效益

制定《黃河水利工程建設(shè)項目驗收管理規(guī)定》和《基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目驗收管理辦法》，實行分級管理、分級負(fù)責(zé)的驗收原則，規(guī)范驗收管理程序。年初制訂年度驗收計劃，建立驗收報送備案制度，強化驗收組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，開展工程竣工驗收質(zhì)量抽查等一系列有效措施。建管、規(guī)計、財務(wù)、審計、檔案等部門密切協(xié)作，加強建設(shè)項目設(shè)計變更、計劃調(diào)整、竣工決算審核、竣工決算審計以及檔案資料的管理，嚴(yán)格把關(guān)，為工程驗收順利實施創(chuàng)造了有利條件。

3.爭先創(chuàng)優(yōu)，建設(shè)一流堤防工程

黃河標(biāo)準(zhǔn)化堤防建設(shè)涉及下游臨黃大堤1371km，現(xiàn)已開工并基本完成1147km，預(yù)計3年左右時間,黃河下游標(biāo)準(zhǔn)化堤防工程將全面貫通。在建設(shè)管理過程中，各級主管機構(gòu)和參建單位始終貫徹工程質(zhì)量管理意識，濟南、開封、鄭州黃河標(biāo)準(zhǔn)化堤防和東平湖綜合治理等四項工程先后獲得中國水利工程優(yōu)質(zhì)（大禹）獎。2008年11月，濟南黃河標(biāo)準(zhǔn)化堤防工程榮獲2008年度中國建設(shè)工程魯班獎，標(biāo)志著黃河標(biāo)準(zhǔn)化堤防在設(shè)計理念、施工質(zhì)量、工程管理等方面均達到了國內(nèi)領(lǐng)先水平。

二.黃河堤防工程管理

1.精心組織，理順?biāo)芾眢w制

在長期的計劃經(jīng)濟體制下，黃委所屬水管單位形成了集“修、防、管、營”四位一體的管理體制。2002年國務(wù)院《水利工程管理體制改革實施意見》頒布后，黃委積極貫徹落實《實施意見》精神，針對人員多、底子薄、管護工程量大、管養(yǎng)分離任務(wù)重的現(xiàn)狀，加強領(lǐng)導(dǎo)，精心組織，認(rèn)真學(xué)習(xí)，統(tǒng)一思想，廣泛宣傳，全力營造良好的改革氛圍。從改革試點探索到實施階段，黃委先后召開過11次主任辦公會，科學(xué)確定改革體制框架，專題研究改革有關(guān)問題，周密部署改革工作。通過認(rèn)真細(xì)致、扎實穩(wěn)健地探索，黃委2005年完成25個試點單位水管體制改革；在總結(jié)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，2006年全面完成了所屬76個水管單位的水管體制改革。

本次改革，委屬單位共有12829人參加，改革后，管理崗位上崗6314人，供水單位上崗962人，養(yǎng)護公司上崗3509人，2000余人分流到其他企業(yè)，實現(xiàn)了水管單位和養(yǎng)護公司、其它企業(yè)的人員、機構(gòu)和財產(chǎn)的徹底分離，建立了職能清晰、責(zé)權(quán)明確的水利管理體制，暢通了工程維修養(yǎng)護資金來源，為工程管理提供了經(jīng)費保障，改革取得了圓滿成功。

2.規(guī)范管理，構(gòu)建科學(xué)運行機制

為規(guī)范新體制下的堤防工程管理，在開展水管體制改革試點的同時，黃委即著手開展運行機制的研究，并在改革完成的同時，建立了一套與新體制相配套的運行管理機制。先后出臺了20多個規(guī)范性文件，對工程管理責(zé)任主體進行了界定，對合同管理、養(yǎng)護標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量控制、竣工驗收、經(jīng)費管理等各個環(huán)節(jié)進行了規(guī)范。如為加強合同管理，制定了工程日常維修養(yǎng)護和工程維修養(yǎng)護專項合同示范文本，在合同簽訂時，采取“1+x”模式,即堤防、河道整治、水閘工程日常養(yǎng)護分別簽訂1個年度合同；對工程量較大的水毀修復(fù)、道路整修、壩坡整修等實物工程量集中或技術(shù)要求較高的項目實行專項管理，簽訂x個維修養(yǎng)護專項合同。同時在全河統(tǒng)一印制了運行觀測與維修養(yǎng)護日志，為規(guī)范日常和專項維修養(yǎng)護管理，全面提高工程管理水平，提供了堅實的制度保障。

3.修訂標(biāo)準(zhǔn)，促進堤防精細(xì)管理

為適應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)化堤防現(xiàn)代管理需要，促進工程管理向?qū)I(yè)化、規(guī)范化、現(xiàn)代化發(fā)展，我們認(rèn)真分析水管體制改革后水利管理面臨的形勢，在對以往標(biāo)準(zhǔn)、辦法進行梳理的基礎(chǔ)上，組織技術(shù)人員研究編制了黃河堤防、水閘、河道整治工程及內(nèi)業(yè)資料的管理標(biāo)準(zhǔn)，并修訂了與之配套的《黃河工程管理考核標(biāo)準(zhǔn)》，形成了系統(tǒng)、完整、具有黃河特色的“4+1”工程管理標(biāo)準(zhǔn)體系。同時，為加強標(biāo)準(zhǔn)化堤防的設(shè)計與管理，我們經(jīng)過調(diào)查研究，又編制了《黃河下游標(biāo)準(zhǔn)化堤防工程規(guī)劃設(shè)計與管理標(biāo)準(zhǔn)》。新的黃河工程管理標(biāo)準(zhǔn)體系對堤防工程管理的各方面提出了詳細(xì)的量化指標(biāo)，對工程的保護、現(xiàn)代化建設(shè)以及內(nèi)業(yè)資料管理提出了明確和具體的要求，為引導(dǎo)堤防工程管理向精細(xì)化轉(zhuǎn)變，進一步提高堤防管理水平奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。

4.明確職責(zé)，強化堤防日常管理

為規(guī)范堤防工程管理，提高維修養(yǎng)護質(zhì)量，保證工程安全運行，針對運行觀測與維修養(yǎng)護一線人員的管理需要，制定了《黃河防洪工程運行觀測與維修養(yǎng)護崗位責(zé)任制實施辦法》，對水管單位和養(yǎng)護公司一線人員全面實行了崗位責(zé)任制。各水管單位和養(yǎng)護公司對應(yīng)所承擔(dān)的堤防工程管理任務(wù)，設(shè)定了運行觀測和維修養(yǎng)護崗位，明確了每個人員的崗位職責(zé)、工作內(nèi)容、考核標(biāo)準(zhǔn)，并在工程管理段或養(yǎng)護基地內(nèi)上墻公示；同時，要求各水管單位、養(yǎng)護公司加強對一線人員的崗位職責(zé)履行情況進行考核，將每人每月的績效考核與收入掛鉤。各級業(yè)務(wù)主管部門要按照黃河工程管理標(biāo)準(zhǔn)與考核辦法要求，加強領(lǐng)導(dǎo)及監(jiān)督指導(dǎo)，建立與完善月檢查、半年檢查、隨機抽查和年終績效考核制度，切實把雙崗責(zé)任制落到實處。

黃河工程管理崗位責(zé)任制有效地調(diào)動了一線人員的工作主動性，增強了對堤防工程巡檢力度，強化了堤防日常管理，進一步提高了工程維修養(yǎng)護質(zhì)量。

5.示范引導(dǎo)，不斷改善工程面貌

為全面有效改善工程面貌，針對黃河堤防工程戰(zhàn)線長、規(guī)模大的特點，從2004年開始實施了“示范工程”帶動戰(zhàn)略：首先，統(tǒng)一部署，安排各水管單位編制“示范工程”建設(shè)規(guī)劃及標(biāo)準(zhǔn)化堤防工程管理整體設(shè)計；其次，要求各水管單位結(jié)合年度工程維修養(yǎng)護任務(wù)，依據(jù)審定的規(guī)劃與年度實施方案，對堤防工程進行有計劃、有重點的整修，打造堤防“示范工程”；第三，按照“建成一處、驗收一處、保持一處”的要求，每年認(rèn)真組織考核，確認(rèn)年度“示范工程”。截至目前，下游共建成126處“示范工程”，以點帶面，促進了黃河堤防工程整體面貌的改變。

2008年初，黃委啟動了花園口“三點一線”工程建設(shè)，即依據(jù)黃河工程管理標(biāo)準(zhǔn)，選擇標(biāo)準(zhǔn)化堤防、險工和控導(dǎo)工程的三個“點”和連接“三點”之間的堤防一“線”，作為項目管理，通過專項設(shè)計，開展示范性建設(shè)。取得經(jīng)驗后，2009年開始擴展“一線”,從黃河右岸鄭州惠金堤防起點擴展至山東東明下界，長達200余km。“三點一線”工程管理示范工程的建設(shè)，介紹了黃河防洪工程體系，展示了黃河標(biāo)準(zhǔn)化堤防工程建設(shè)與管理成就，宣傳了黃河文化，在社會各界引起了反響。

6.強化前期，確保養(yǎng)護有序開展

依據(jù)水利部《水利工程維修養(yǎng)護定額》，黃委統(tǒng)一部署，要求水管單位依據(jù)新的工程管理標(biāo)準(zhǔn)，對所轄工程進行全面普查，已編制先后完成兩期的工程維修養(yǎng)護三年規(guī)劃，做好工程養(yǎng)護項目儲備；同時，要求各水管單位規(guī)范程序、嚴(yán)格操作，每年認(rèn)真做好工程普查，8月底前編報次年的工程維修養(yǎng)護實施方案，依據(jù)省局審定方案，水管單位和上級主管部門要按照規(guī)定，加強對養(yǎng)護合同簽訂、工程監(jiān)理、竣工驗收、內(nèi)業(yè)資料歸檔等主要環(huán)節(jié)的管理。通過規(guī)范程序、嚴(yán)格管理，使各水管單位和養(yǎng)護公司在制度建設(shè)、運行觀測、維修養(yǎng)護及內(nèi)業(yè)資料管理取得明顯成效，維修工程質(zhì)量得到明顯提高，工程面貌得到顯著改善。

7.嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，積極創(chuàng)建一級單位

國家一級水管單位考核是一把尺子，可以考量一個單位的綜合為加大標(biāo)準(zhǔn)化堤防工程竣工驗收工作力度，管理水平。黃河防洪工程占水利部直管工程近60%，委黨組高度重視該項工作。為此，在大力開展“示范工程”建設(shè)的同時，積極開展國家一級水管單位創(chuàng)建活動。依據(jù)水利部《水利工程管理考評辦法》及標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合黃河實際，制定了《黃河工程管理考核辦法》及考核標(biāo)準(zhǔn)，對水管單位運行管理、工程保護、現(xiàn)代化建設(shè)及內(nèi)業(yè)資料管理提出了明確要求，重點體現(xiàn)在規(guī)范管理、全面完整、精細(xì)操作、量化考核的管理準(zhǔn)則；核心是以標(biāo)準(zhǔn)為導(dǎo)向，指導(dǎo)各水管單位工程管理的硬件、軟件建設(shè)和綜合管理水平的不斷提高。經(jīng)過不懈的努力，目前黃委已有惠金、齊河等12個縣局通過了國家一級水管單位認(rèn)定，數(shù)量居全國第一。

8.科技先導(dǎo)，引領(lǐng)工程管理創(chuàng)新

為保障堤防工程安全運用，我們高度重視工程管理的技術(shù)基礎(chǔ)工作。如每年汛前工程檢查、堤岸防護工程根石探測及分析報告編報已形成制度；借助先進技術(shù)手段，部署開展堤防隱患探測，及時準(zhǔn)確了解堤防工程運用狀況，并提交堤防探測分析報告，對做好堤防工程加固處理與防守準(zhǔn)備，確保工程運行安全意義重大。

同時，積極開展現(xiàn)代管理研究及新技術(shù)的推廣運用：一是研究編制了“數(shù)字工管”建設(shè)規(guī)劃，作為“數(shù)字黃河”規(guī)劃的組成部分，已經(jīng)水利部批復(fù)實施；二是積極籌措資金，開展以信息化為重點的管理能力建設(shè)，初步建成了黃河防洪工程基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫、堤防歷史險情數(shù)據(jù)庫、堤防維修養(yǎng)護模型、工程動態(tài)維護管理系統(tǒng)、開發(fā)了河道防護工程根石探測分析軟件等；三是依據(jù)《堤防工程管理設(shè)計規(guī)范》，積極借助基本建設(shè)，近年來爭取了養(yǎng)護設(shè)備1000多萬元，使管理手段得到了初步改善；四是每年定期更新工程管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，為工程規(guī)劃、設(shè)計、管理及防守提供技術(shù)支持。

三.工程管理的幾點體會

水管體制改革的完成，標(biāo)準(zhǔn)化堤防的建設(shè)，黃河堤防工程管理形勢已經(jīng)發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。面臨著歷史機遇與挑戰(zhàn)，創(chuàng)新是工程管理的永久動力。因此，我們需要轉(zhuǎn)變思想，以嶄新的理念指導(dǎo)堤防工程管理，從傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代管理邁進，使黃河堤防管理與當(dāng)前科技發(fā)展相適應(yīng)，在運行機制、工作方式、現(xiàn)代管理等方面還有大量工作要做：

1.深化改革，繼續(xù)完善運行機制

水管體制改革，養(yǎng)護公司從水管單位剝離出來，成為獨立法人單位，盡管黃委初步構(gòu)建了新體制相適應(yīng)的運行機制，明確了維修養(yǎng)護的管理規(guī)程，出臺了多個規(guī)范性文件，對水管單位、養(yǎng)護公司的工作程序、內(nèi)容、要求等進行了規(guī)范，但在實際操作中，二者的關(guān)系還不夠順暢。兩個主要原因：一是市局作為縣局、養(yǎng)護公司的上級主管單位，工作協(xié)調(diào)還不太到位；二是改革完成后，市、縣局在工作安排、管理程序、內(nèi)控制度等方面相應(yīng)的規(guī)章制度還不夠健全，不夠完善。此類問題，還需要通過深化改革來逐步解決。

2.改善手段，提高現(xiàn)代管理水平

水管體制改革后，受原有條件的制約，基層單位的現(xiàn)代管理能力較低，如養(yǎng)護公司設(shè)備數(shù)量少、不配套，且老化嚴(yán)重，大部分工程維修養(yǎng)護作業(yè)仍然依靠鐵锨、掃帚，技術(shù)手段落后，勞動強度大，工作效率低，難以滿足工程管理專業(yè)化、規(guī)范化、精細(xì)化的要求，對于一些技術(shù)難度高、勞動強度大的維修養(yǎng)護項目，養(yǎng)護公司在實施中就面臨很大的困難，制約了堤防工程管理現(xiàn)代化水平的提高。這個問題目前還比較突出，需要各級管理部門積極探索與盡早解決。

為盡快改善管理手段，提高現(xiàn)代管理水平，還有大量的工作要做，如堤岸防護工程根石探測新技術(shù)推廣應(yīng)用，我們計劃按照三年后取消人工根石探測的總體要求，2010年開始安排河南、山東各3個市級河務(wù)局實施，同時完成堤岸防護工程根石探測管理系統(tǒng)已完成升級改造，建成堤岸防護工程數(shù)據(jù)庫；積極推廣應(yīng)用黃河堤防工程觀測巡檢系統(tǒng)，加強對一線人員的監(jiān)督檢查，強化日常養(yǎng)護，減少突擊整修，提高精細(xì)化、規(guī)范化管理水平；對于堤防隱患探測專項每年要以市局為單位，由各省局負(fù)責(zé)審查確定專項安排及探測成果，并匯總報委，籌備建設(shè)堤防探測隱患數(shù)據(jù)庫，即堤防隱患檔案，為今后的堤防加固提供依據(jù)。