基層水行政執法中存在問題的思考

□ 周 翔

近年來，水行政執法工作得到不斷加強和規范，水政監察人員恪盡職守，勤奮工作，敢于同一切破壞正常水事秩序的活動作斗爭，有力地打擊了各類水事違法行為，為水利事業、國民經濟的發展和人民生命財產安全提供了強有力的保障。但由于種種原因，目前基層的水行政執法工作還存在著諸多問題。如何解決這些問題，不斷提升水行政執法水平，是當前亟待研究解決的重要課題。

一、當前基層水行政執法中存在的主要問題

當前基層水行政執法中存在的主要問題，有的來自于水行政執法主體內部，有的來自于水行政執法主體外部。就水行政執法主體內部而言，當前主要存在以下幾個問題：

一是水行政執法人員素質亟需提高。如江蘇省江都市基層水行政執法隊伍從組建至今，水行政執法人員大部分是從其他崗位抽調進來的，且多數是從事工程管理的技術人員或是其他部門的工作人員，其中不少人的主要工作仍是從事專業技術工作，兼職作水行政執法工作。從人員配備來看，普遍存在著文化程度不夠高、專業知識搭配不盡合理的現象。這些人員大多熟知水利行業專業知識，而對各項法律、法規及規章的知識則相對欠缺。盡管系統內每年都安排一定時間進行短期的各種形式的培訓，但由于受到各方面工作的牽制和影響，缺乏精力和時間對水行政執法相關問題進行分析、研究和探討，只能根據工作需要，缺什么知識補什么知識，造成專業法律知識和執法業務不精通，從而造成在實際執法工作中，對水事違法案件事實的認定、證據的收集、程序的把握等方面存在缺陷。

二是水行政執法工作地位有待強化。這方面有三個現象值得注意。首先，人員待遇不落實，隊伍穩定性差。由于待遇不高，且水行政執法難度大、水上執法有一定的危險性，從而導致隊伍人員穩定性差。江都市水政監察大隊成立以來，人員多次調整，特別是專職水政監察員調動頻繁，嚴重影響了工作的連續性。同時，人身傷害保險、通訊補貼、執法津貼等至今尚未到位，人員編制仍然不能參照公務員管理。其次，執法裝備差，執法經費難保障。水政執法的裝備落后，不能及時配置和更新，與水利部水政監察規范化的要求存在一定差距。江都市水政監察大隊至今尚未配備攝像設備，致使日常取證工作常常受到影響。第三，水行政機構內部分工不合理，執法能力被削弱。有些現象，水行政主管部門其他內設機構和人員完全可以及時處理，但事無巨細，不論嚴重與否，常常是推給水政執法機構，如果水政執法機構事無巨細都去管，勢必分散力量，削弱戰斗力。所有這些問題的存在，都嚴重影響了水政執法隊伍建設。

三是自由裁量權應規范。在水行政執法工作實踐中，經常會遇到這樣的情形：被處罰對象對違反水法律、法規的事實和水行政執法處罰程序沒有意見，但對水法律、法規規定的罰款數額提出異議，即對自由裁量權的裁量依據提出異議。自由裁量權是水事法律、法規賦予水行政主管部門及水行政執法人員一定幅度的有選擇余地的處置權力，是為了讓水行政主管部門及水行政執法人員更靈活有效地貫徹執行水事法律、法規，以便在實施水行政處罰時收到事半功倍的效果。根據現行的水行政法律、法規的規定，水行政主管部門及水行政執法人員行使自由裁量權的范圍是很廣泛的，幾乎滲透到水行政執法的全過程。但是，這種“自由”應該是相對的，而不是絕對的“自由”。實踐中，自由裁量權運用不當，不僅會出現濫用職權、處罰畸輕畸重顯失公正、拖延履行法定職責等情形，且經常容易引起違法者的對抗心理。目前看，在水行政執法工作中，如何正確使用自由裁量權，缺乏有效、合理的方法和手段。

就執法主體外部而言，筆者認為，當前水行政執法遇到兩個主要問題：

一是群眾水事法律觀念淡薄。在水行政執法實踐工作中，不少當事人水法制意識不強，不了解哪些行為是違反水法律、法規的，一旦違反行為被查處，就認為水行政主管部門或水行政執法人員是跟他們過不去。如認定一些違章建筑可能影響防汛抗洪，群眾就認為是水行政執法人員用法律壓人、威嚇他們，在心里上產生了對立情緒，在行為上往往對依法履行職責表現出不配合。近年來，少部分村組干部受“法不治眾”觀念的影響，鼓動群眾竭力阻撓執法活動，開始出現群體性水事違法案件，給水行政主管部門執法造成被動，無形之中增加了執法的難度，同時也給違法行為當事人造成重大的經濟損失。江都市個別地方出現以群眾集資為名，強占水利工程管理范圍內灘地的現象，嚴重擾亂了正常的水事管理秩序。

二是相關部門和地方領導直接干預水行政執法。水涉及千家萬戶、各行各業，水資源的有限性、特殊性和不可替代性決定了水行政執法的重要性。水行政執法的對象與其他執法部門的執法對象相比，較為分散，遍布城鄉，涉及法人、集體組織及普通公民，而且涉及經濟利益，極易引起地方保護和行政干預。由于一些地方和單位領導水法制觀念淡薄，受短期效益和本位利益驅動，非常注重“政績工程”，大力推進“重點工程”，地方保護思想嚴重，為了本部門、本地區的利益，隨意占用水利工程管理范圍內灘地和損壞水利工程設施。這些干預的具體表現為：當查處的水事違法案件中被處罰主體為單位時，有關部門就進行干預；當處罰涉及到地方經濟時，地方政府就予以保護；當違法者是群體時，當地領導總是以穩定為名過分遷就等等，致使水行政執法人員在執行公務中話難講、事難做、案難辦，導致有法難依、執法難嚴、違法難究，大大增加了執法工作的難度。特別是極少數領導干部法律意識不強，利用職權人為干預執法活動，擅自主張，進行行政干預，以權代法、以言代法，嚴重削弱了法律、法規的權威性、嚴肅性和公正性。

二、提升基層水行政執法水平的途徑

針對上述水行政執法中出現的問題，筆者認為可以著力從以下幾個方面解決：

一要建立一支高素質的水行政執法隊伍?！巴椒ú蛔阋宰孕小?。有了好的法律，還得依靠執法機構和人員加以貫徹落實。為搞好水行政執法隊伍建設,提高水行政執法人員的素質,可著力采取以下一些措施：其一，實行水行政執法資格考核認證制度，堅持持證上崗。按照行政執法機構參照公務員管理的規定，確保在編在崗水行政執法人員全部參照公務員管理，落實有關各項激勵措施，保證水行政執法人員隊伍的相對穩定。其二，加強在崗水行政執法人員專業知識和法律知識的培訓，提高他們的業務素質。要學習與掌握與水行政執法活動有關的專業知識，如要學習掌握水文、水工、水土保持、水資源管理和保護等知識，還應學習掌握較為扎實的法律知識、調查取證工作技巧等。學習培訓可采取多種形式，如集中學習、定期培訓、以案說法、模擬案情、觀摩交流等。其三，正確行使水行政執法中的自由裁量權。除可通過強化業務培訓，提高執法人員素質以外，還可以通過編制典型案例、制定規范性文件、利用對成本定量分析與“過罰相當”原則相結合來合理確定罰款幅度等，強化水行政執法中自由裁量權的法律約束和規范運用，從源頭上解決水行政執法中自由裁量權過于“自由”的問題，使之具體化、規范化，具有較強的可操作性。其四，加大投入，不斷改善水行政執法隊伍的裝備水平。嚴格落實水利部水政監察規范化建設要求，積極采取措施，確保執法辦案裝備正常使用和經費及時到位。

二要加強對水行政執法的監督?，F代民主與法制要求，有權力就應當有監督。不受制約的權力必然導致專制和腐敗。水行政執法活動理應接受方方面面的監督，只有建立有效的監督制約機制，才能保證水行政執法的公平和公正，保障依法行政,防止以權謀私、徇私枉法、執法犯法等不良行為的發生。筆者認為，水行政執法監督的主要方式應有：水行政執法首先要接受水行政主管部門及其上級政府的監督；其次應依法接受具有法定監督權的國家機關(如國家權力機關、監察機關、司法機關等)的監督。此外，還應接受廣大人民群眾、社會團體和新聞輿論的監督。

三要創造良好的水行政執法外部環境。外部執法環境是執法部門的執法活動空間，外部執法環境的好壞直接影響到水行政執法工作的開展和成效。為了創造一個良好的外部執法環境，首先，應加大水事法律、法規宣傳教育力度，通過電臺、電視臺、報刊、互聯網等傳媒的作用，讓全社會充分認識到水資源的珍貴、水利工程保護的重要、水污染問題的嚴峻，不斷增強廣大人民群眾的水法治意識，樹立水法治觀念，自覺地珍惜水資源，保護水利工程設施，愛護水環境，更多地關心和支持水利建設事業，為搞好水行政執法奠定牢固的社會群眾基礎。其次，要增強黨政部門領導干部的水法治觀念，并把水資源的保護納入各級政府官員政績考核的一項重要內容，讓他們充分認識到依法治水的重要性，主動關心、支持水行政執法工作。再次，還應大力發展經濟，消除貧困，為保護水環境奠定堅實的物質基礎。