淺談水利工程農業供水定價與民生水利

楊樹紅

（新疆烏魯瓦提水利樞紐工程建設管理局 和田 848000）

1 引 言

新疆和田地區地處歐亞大陸腹地，常年降雨稀少，蒸發強烈，屬于典型的干旱氣候，灌溉農業所占比重較大，農業供水成為了和田地區農村經濟社會發展的重要條件和改善農民生活、提高農民收入的重要保障。近些年來中央和自治區一直高度重視和田地區的民生水利工作，從人力、物力、財力等各個方面均給予了大力支持，其目的就是保證和田地區各族人民的生活水平不斷提高，農村經濟穩步發展，促進人與社會、經濟與生態的和諧發展。而農業供水定價政策能否得到全面落實，農業供水水價能否按地區的實際情況制定和核算，水價杠桿能否體現水資源的稀缺程度，這都是民生水利工作的基本問題，它將影響地區農村經濟社會發展的速度和人民生活水平提高的程度。在我國西北部干旱半干旱地區，在農業供水定價和民生水利方面與新疆和田地區有諸多相似之處，因此研究烏魯瓦提水利樞紐工程的農業供水定價與民生水利問題，具有一定的代表性，對促進區域經濟社會的全面協調可持續發展具有現實意義。本文主要從水利工程農業供水定價現況、成本測算分析、水資源綜合開發利用、價格機制與民生水利等幾方面進行論述。

2 水利工程農業供水定價現況

和田地區多年平均降雨量35mm，多年平均蒸發量2480mm，河道天然來水時空分布非常不均，絕大部分農田必須依靠工程調節來灌溉。新中國成立前由于沒有控制性供水工程，農業灌溉需求得不到滿足，工程水價政策得不到落實，農民對水商品意識淡薄，水資源合理利用率低，民聲載道。新中國成立以來，黨和政府修建了許多水利工程，而絕大多數水利工程都用于解決農業灌溉和農村飲水問題，為地區的經濟發展和社會穩定發揮了重要作用，很多水利工程都被當地老百姓譽為“幸福工程”。烏魯瓦提水利樞紐工程就是最具代表性的工程，它位于新疆和田境內的喀拉喀什河中游河段，是國家“九五”期間重點建設項目，具有灌溉、防洪、發電和生態保護等綜合效益，該河多年平均徑流量21.9億m3。通過工程調節，平均每年可向灌區輸送農業灌溉用水15.88億m3、生態用水5.6億m3，受益區域有和田縣、墨玉縣、皮山縣、新疆生產建設兵團農十四師皮墨墾區。它的建成投運，一方面提高了農業用水的灌溉保證率，擴大了灌溉面積，為地區農業經濟發展提供了保障，加快了農民脫貧致富的步伐；另一方面工程農業供水定價政策推動了地區農業供水管理的發展，縮小了供水管理與地區經濟社會發展水平的差距。

和田地區經過多年的改革與發展，目前農業供水定價體系已初具規模，農業供水平均水價為2.8分/m3，其中烏魯瓦提工程的農業供水水價為0.37分/m3，和田地區平均灌溉定額為850m3/畝，每畝所需水費為23.8元。以小麥和玉米的平均產量來核算畝平均收入，每畝年產小麥402kg和玉米501kg，按和田地區2007年的市場綜合收購價小麥1.4元/kg、玉米1.3元/kg計，每畝年平均總收入為1214元，水費占畝平均收入的1.96%，其中工程供水水費僅占畝平均收入的0.26%，水費成本未超過畝產值的5%，該農業供水水價較低，理論上在農民的承受范圍之內，農業供水定價發展潛力較大。

3 工程農業供水成本測算分析

經對烏魯瓦提水利樞紐工程形成的農業供水固定資產的分析測算，農業供水的完全成本水價為3.44分/m3，其成本由工程折舊費、大修費、運行管理費、財產保險費構成。如果按此標準進行水價核算，和田地區的綜合水價將達到5.87分/m3，水費將占畝平均收入的4.1%，其中工程供水水費占畝平均收入的2.4%。該水費成本總體上看雖然不高，但與2008年和田地區農民的人均純收入2226元相比，所占的比例比較偏高。按和田地區人均耕地1.39畝核算，該水費支出占農民人均年純收入的3.1%。烏魯瓦提水利樞紐工程農業供水如果按不完全成本費用核算水價，即只提取工程的運行管理費、財產保險費，核算的工程農業供水不完全成本水價為1.22分/m3，和田地區的綜合水價將達到3.65分/m3，水費將占畝平均收入的2.55%，其中工程供水水費占畝平均收入的0.85%，該水費支出占農民人均年純收入的1.93%。

鑒于和田地區經濟社會發展情況和農民的實際收入情況，新疆維吾爾自治區人民政府發展與改革委員會在核定烏魯瓦提工程農業供水水價時充分考慮了農民的實際困難和承受能力，將不完全成本水價1.22分/m3分三步到位：第一步按不完全單方水成本的30%起步，即工程農業供水水價為0.37分/m3；第二步達到不完全單方水成本的50%，即工程農業供水水價為0.61分/m3；第三步達到不完全單方水成本的100%，即工程農業供水水價為1.22分/m3。第一步不完全單方水成本水價要求從2006年開始執行，但實際上在2009年才真正達到第一步不完全單方水成本水價的標準。水價的分階段實施和逐步調整到位，其目的就是使工程農業供水定價與地方的經濟社會發展水平相適應，水價測算充分考慮了改革的進度和農民承受的程度。

4 水資源開發利用情況及發展前景

和田地區水資源較為豐富，地表水資源總量為73億m3，可重復利用的地下水資源總量為12億m3。2007年和田地區供水工程設計供水能力為48.11億m3，實際供水量為38.72億m3，其中，農業供水為32.41億m3,生態供水為6.31億m3。河水的利用率為50.2%，地下水利用率僅為2.7%。目前和田地區總的灌溉面積為466萬畝，其中，有效灌溉面積為249萬畝，林地為97萬畝，果園為75萬畝，牧草為47萬畝。烏魯瓦提工程控制的灌溉面積就達197萬畝，占總灌溉面積的42%，年總引水量為14.3億m3，占和田地區年總引水量的37%。目前和田地區只有烏魯瓦提工程具有不完全年調節功能，能有效調控該流域90%以上徑流量，如果和田地區其他河流都有類似的控制性工程，在引水總量不變的情況下，還可擴大灌溉面積67萬畝，即和田地區的人均耕地面積將由1.39畝增加到1.59畝，農牧民的年人均純收入將直接提高243元。同時控制性工程還將大大提高灌溉保證率，在烏魯瓦提工程修建前，下游灌區的灌溉面積只有113萬畝，灌溉保證率不到50%，每年灌溉次數為2～3次；烏魯瓦提工程修建后，下游灌區的灌溉面積增加到了197萬畝，灌溉保證率達到了81%，每年的灌溉次數提高到5～6次，糧食產量大幅度增長，經濟社會效益顯著。

從烏魯瓦提工程的綜合效益情況來看，和田地區水資源的開發利用前景較好，尤其是節水灌溉技術挖掘潛力較大。目前和田地區總的節水灌溉面積為127萬畝，占總灌溉面積的27%，其中，渠道防滲面積為123萬畝，低壓管道為2.7萬畝，噴灌面積為0.6萬畝，微灌面積為1.2萬畝。真正高效的噴、微灌面積相當有限，絕大部分灌溉面積都是粗放式的灌溉農業，這也是導致和田地區農業灌溉用水定額高達850m3/畝的主要原因。如果通過改善灌溉技術，能將農業灌溉用水定額降到600m3/畝，那么在現有引水總量不變的情況下，還可擴大灌溉面積200萬畝，人均耕地將有很大提高，農牧民年均純收入也將有大幅度增長。為了全面實現小康社會，建設社會主義新農村，必須加快以農業供水為主的控制工程建設和發展節水灌溉技術，這是在和田類似地區做好當前民生水利工作的一項重要任務，它可使有限的水資源得到科學開發和充分利用，解決民生水利的基礎性問題。

5 價格機制與民生水利

工程農業供水的發展，既受水資源、地形地質等自然條件的限制，也受經濟社會發展水平、資金投入力度、管理技術水平的影響，一些地區仍然存在農業供水的發展水平與國民經濟、社會發展水平不相適應的現象，這是農村經濟發展和農民脫貧致富的制約因素之一。因此，提高工程農業供水管理水平是當前社會普遍關注和亟待解決的問題，它直接關系到水資源的優化配置和可持續利用，關系到水利工程的可持續運行，關系到水管單位的改革與發展。解決好價格機制問題又是供水管理的主要任務，一方面價格機制要體現水資源的稀缺程度，使水資源的開發利用可持續發展全面協調；另一方面水價杠桿要能調節市場的供求關系，保證供水企業的利益和工程安全運行，使農民自覺節約用水，從而降低生產成本。2000年國家財政部將水利工程水費正式轉為經營性收費，把工程供水價格納入國家宏觀調控指導下的商品價格范疇進行管理，徹底解決了水利工程水費性質問題。從此，水價核算開始以價值為基礎，供水定價體系也初步反映了市場的供求關系，水價核定充分考慮了水管單位的經濟狀況和工程的運行維護需求。近些年來，供水定價體系改革已促使水管單位增強了市場經濟意識，調動了其加強管理、加強經濟核算的積極性，促使了水管單位在體制、機制上轉型。同時供水定價體系的發展還全面推動了水管單位財務管理和會計核算制度改革，為合理調整水價提供了準確的會計成本核算資料，使工程農業供水水價更加科學合理，真正讓利于農民。

但是，在我國西部地區，絕大部分農業供水工程都建設在偏遠山區，施工條件艱苦，運行管理環境較差，工程造價高，運行管理成本也相對較高，農民的實惠與農業供水水價存在一定的矛盾。主要體現在：一是農業供水水價按工程建設及管理的完全成本進行核算，水價往往偏高，再加上這些地區氣候干燥，蒸發量大，土壤保墑性差，灌溉管理技術相對粗放、落后，導致灌溉定額較高，按此標準核定、繳納農業供水水費，容易超出農民的承受范圍，農民無法真正得到最大實惠。二是農業供水水價若不按工程建設及管理的完全成本進行核算，勢必造成工程因運行管理經費不足，導致工程長年失修，管理技術人員待遇較低，人才流失嚴重，管理水平滯后，運行管理困難，工程的可持續運行受到威脅。近幾年國家雖然開始全面推行水管體制改革，對公益性資產的運行費用進行了補償，但由于受地方經濟社會發展水平的影響，并沒有把由原來的經營性資產在運行管理過程中轉變成公益性資產的運行費用進行補償，造成工程管理鏈的脫節。因此，在這些地區對這類工程全面落實好農業供水定價政策，建立科學規范可持續的農業供水定價體系，對促進區域農業發展、農民增收有著深遠意義。

6 結 語

針對水利工程農業供水的性質和特點，按照社會主義市場經濟體制框架和供水管理的發展要求，深化農業供水定價體系改革，逐步建立以政府投入為引導，建立多元化、多層次、多渠道的農業供水投入機制，逐步建立與地方經濟社會發展水平相適應的農業供水管理體制和運行機制，保證農業供水工程的良性運行。烏魯瓦提工程農業供水定價體系的改革與發展嚴格遵循了這一原則，水價核算充分考慮了農民的承受能力，在實施過程中執行的分階段、分步驟水價，就是使工程農業供水定價體系能夠與和田地區經濟社會的發展水平相適應，逐步實現水資源優化配置和可持續利用的目標，真正解決民生水利的基礎性問題。■