充分發揮規劃引導作用，推動上海城市全面協調可持續發展

馮經明

2009年是上海市規劃和國土資源管理局組建后全面履行各項職能的第一年。面對國際金融危機和上海發展轉型的雙重考驗，在市委、市政府的正確領導下，在廣大專家、學者和社會各界的關心支持下，市規劃國土資源系統以“機構改革、規土合一、流程再造”為契機，加快工作磨合、資源整合、思想融合，努力發揮“保障發展、保護資源、優化空間”的職能，著力在統籌城市總體規劃和土地利用總體規劃上下功夫，形成了市域土地利用空間發展戰略、多層次城市生態空間體系等一系列成果；著力在優化規劃和國土資源業務管理流程上下功夫，加快了行政審批流程整合；著力在健全規劃和國土資源運行機制上下功夫，發揮機構職能整合優勢。

2010年是上海世博會的舉辦年，也是實施“十一五”規劃的最后一年，進一步發揮規劃的引導作用，對推動上海城市全面協調可持續發展至關重要。圍繞中央對上海發展的戰略定位，規劃工作要注重以人為本、保障民生，加快完善科學編制、廣泛參與、民主決策、依法實施的規劃管理工作機制，進一步提升對經濟社會發展的綜合服務能力。

一、進一步發揮總體規劃的戰略引領作用

上海市總體規劃實施以來，有效指導了城市各方面建設的順利推進，保障了城市經濟社會的快速發展。2010年要進一步發揮總體規劃的戰略引領作用，逐步改變中心城區“外延式擴張”的發展模式，不斷增強新城發展能級和“反磁力”作用，合理引導人口和產業布局，優化完善市域“1966”城鄉規劃體系，加快形成“多軸、多核、多層”的市域空間結構。

一方面，要加強總體規劃實施后評估。總體規劃實施評估是保障城市總體規劃實施科學性和嚴肅性的重要環節，要求我們加快探索完善行之有效的長效機制，及時監督規劃執行情況，保障規劃有效實施。第一，要進一步深化完善定期評估的工作機制。逐步建立起“五年一次全面評估，兩年一次重點評估”的機制，及時把握城市發展動態。第二，要形成年度跟蹤報告的基本框架。第三，要建立戰略數據庫基礎平臺。積極開展基本商務區、基本住宅區、基本工業區塊、基本生態網絡等專項規劃梳理工作，全面把握主要空間要素的發展動態，形成戰略數據庫平臺。

另一方面，要加快推進專項規劃編制，重點在以下一些規劃的編制或研究。其一，要加快推進商務區規劃編制工作。按照“城鄉統籌、區域平衡、突出重點、加強引導”的原則，明確未來上海城市公共中心的整體架構和基本格局，構建多中心發展的城市公共中心網絡，形成符合國際大都市發展趨勢的現代服務業發展格局。其二，要加快推進交通規劃編制工作。要以開展交通戰略研究、綜合交通規劃、專項交通規劃和構建交通技術平臺為抓手，完善世博會、虹橋綜合交通樞紐等重大工程的綜合交通規劃深化和優化工作，積極開展郊區新城、保障性住房、土地儲備等相關的交通規劃；加快全市骨干路網規劃、城市軌道交通系統、鐵路樞紐規劃、交通客運樞紐規劃編制和“三網合一”等規劃研究工作；積極推進長三角地區綜合交通發展戰略、上海貨運系統規劃研究、大浦東地區的交通發展戰略等前瞻性、綜合性的研究工作。其三，要加快推進郊區新城總體規劃的優化編制工作。要按照構建與國際化大都市相匹配的城鄉體系的總體要求，以建設“生產、生活、生態”融合的宜居城市為導向，加強郊區新城與長三角的聯動發展，加快郊區新城功能導向差異化發展，實現產城融合，加快新城人口集聚，促進郊區建設用地節約集約利用。結合新城規劃，還要加快推進保障性住房和大型社區規劃工作。其四，要加快推進浦東總體規劃編制。從土地、水、能源和環境等城市長期發展的保障出發，著眼區域統籌和城鄉統籌，對大浦東地區的城市定位、發展目標、城市功能和空間布局等戰略問題進行前瞻性研究，確定主要的規劃原則和大致框架，在此基礎上，對總體規劃的核心問題，如人口發展、住宅布局、產業發展、綜合交通、公共服務設施、基礎設施體系、長江岸線利用等重大專題開展研究工作，為總體規劃編制提供技術支撐和工作基礎。其五，要及時開展后世博時期城市發展戰略研究。落實國家區域發展戰略，著眼于長三角地區協調、聯動發展，著眼于上海市域城鄉統籌發展，協調人口、城鎮、產業布局，加快推進后世博時期城市發展的戰略研究，重點是加快推進浦東南匯一體化、世博會地區后續利用和功能定位研究；加強虹橋綜合交通樞紐及周邊區域的深化研究；加強上海城市產業結構調整與空間布局優化等問題的研究，積極探索上海未來城市發展戰略。

二、增強控制性詳細規劃編制的操作性和有效性

控詳規劃上承總體規劃，下接項目管理，是項目管理的直接依據。要針對中心城和郊區的不同特點和發展實際，參照香港法定圖則的做法，全面推進控制性詳細規劃編制工作。著重推進“五個一”：

形成一張全覆蓋網絡。控制性詳細規劃的全面覆蓋，是實施城市總體規劃的重要保障，是指導建設項目規劃管理的直接依據，是規劃管理和信息平臺建設的基礎。要以增強控詳規劃操作性為重點和核心，繼續穩步推進和完善控詳規劃編制，進一步提高規劃水平，為信息平臺建設提供科學的數據依托。

完善一份法定圖則。優化完善控制圖則，剛柔相濟，通過圖文互補，強化公共設施、市政設施、控制線等剛性要素落地；增強控規的彈性，簡化地塊規劃控制指標，增強土地用途的適應性。同時，研究城市設計、修詳規劃、專項規劃等與控詳規劃的銜接，使控詳規劃成為全要素管理的法定依據。

建立一套有效制度。研究制定一套控詳規劃管理的制度和規范，明確規劃修編的程序和環節，清晰規劃制定和項目實施的工作界面；規范控詳成果和深度。

搭建一個全要素平臺。建立一個法定規劃全要素的規劃信息平臺，做到透明、公開，并與局基礎、建管、土地等信息庫整合，形成一個能適應管理操作、動態更新的統一管理平臺。

組建一個監管機構。實施對控規編制的全過程跟蹤，加強對編制質量的監管，確保法定規劃編制任務的順利推進。

三、強化項目實施管理

目前，項目管理方面一定程度上還存在著“只重項目指標，忽視空間形象”、“只重項目地塊，忽視整體空間”的傾向，勢必會影響到城市空間的整體性和協調性。因此，重要項目方案必須經過公眾參與和專家論證，充分發揮專家作用，提高項目方案質量。同時，要進一步加強歷史風貌區和優秀歷史建筑保護工作，實現項目方案與城市空間的和諧統一。

當前，上海正處于加快實現“四個率先”、加快建設“四個中心”和社會主義現代化國際大都市的關鍵時期，目標明確，起點很高，賦予規劃管理工作的任務艱巨，責任重大。上海的規劃管理工作一直得到廣大專家、學者以及社會各界人士的關心、支持和幫助，我衷心期待廣大專家、學者以及社會各界人士一如既往地繼續關心、支持上海規劃和國土資源事業，為推進上海城市的持續健康發展做出新的貢獻。