關(guān)于明確我國(guó)散裝水泥發(fā)展過(guò)程中行政執(zhí)法主體職能的思考

程傳芝

一、目前我國(guó)散裝水泥的發(fā)展及現(xiàn)狀

(一)散裝水泥的發(fā)展概況

我國(guó)發(fā)展散裝水泥事業(yè)已有51個(gè)年頭。改革開(kāi)放31年來(lái)，散裝水泥的發(fā)展經(jīng)歷了由艱辛的推廣起步、平穩(wěn)的推進(jìn)、高效增長(zhǎng)、快速發(fā)展四個(gè)階段，散裝水泥事業(yè)走過(guò)了不平凡的歷程，取得了輝煌的成就，廣大散裝水泥工作者作出了巨大的貢獻(xiàn)。散裝水泥管理機(jī)構(gòu)在散裝水泥發(fā)展過(guò)程中起著舉足輕重的作用，發(fā)展散裝水泥是建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的重要舉措，是循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，也是體現(xiàn)以人為本、構(gòu)建和諧社會(huì)的需要，具有顯著的社會(huì)效益、環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益。在全面建設(shè)小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，我國(guó)原材料、能源、水資源面臨著嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，只有遵循可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思路，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展。按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理論，發(fā)展散裝水泥是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容和必然要求，國(guó)家也將加大資金支持，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排、擴(kuò)大資源綜合利用水平，繼續(xù)推進(jìn)清潔生產(chǎn)，發(fā)展散裝水泥對(duì)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率，推動(dòng)我國(guó)散裝水泥的快速、協(xié)調(diào)、可持續(xù)科學(xué)發(fā)展。

（二）散裝水泥管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀

散裝水泥高效快速的發(fā)展，離不開(kāi)國(guó)家政策的支持和相應(yīng)法律法規(guī)的配套實(shí)施。因?yàn)樯⒀b水泥是一個(gè)涉及到多個(gè)行業(yè)的復(fù)合型的產(chǎn)業(yè)，范圍涉及生產(chǎn)、流通、運(yùn)輸、使用等諸多領(lǐng)域；行業(yè)管理和相關(guān)政策涉及到多個(gè)管理部門(mén)，導(dǎo)致散裝水泥在發(fā)展過(guò)程中，不同程度存在政策性、體制性方面的障礙以及行業(yè)壟斷、部門(mén)分割和地區(qū)保護(hù)等問(wèn)題。

目前，各省（直轄市）、市（州）、縣（區(qū)）的散裝水泥管理機(jī)構(gòu)參差不齊，發(fā)展不均衡。京、津、滬等發(fā)達(dá)城市的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置較為明確，產(chǎn)業(yè)政策配套措施很完善，相關(guān)的法律法規(guī)比較健全，發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了問(wèn)題能夠“有法可依、有據(jù)可循”，散裝水泥的發(fā)展比較健康有序，散裝率也一直穩(wěn)居全國(guó)前列。但是，在一些偏遠(yuǎn)落后的省份，特別是一些不發(fā)達(dá)省份的偏遠(yuǎn)地區(qū)，散裝水泥的發(fā)展比較滯后，更談不上有多少散裝率。有些市甚至沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的散裝水泥辦公室，也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)從事散裝水泥工作的人員。即便有，也是掛靠在其他與散裝水泥相關(guān)的部門(mén)，如經(jīng)委、經(jīng)貿(mào)委、建委、發(fā)改委等部門(mén)。同時(shí)沒(méi)有相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范“限制袋裝、鼓勵(lì)散裝”的工作。有些地區(qū)單位性質(zhì)是自收自支的事業(yè)單位，工資的發(fā)放靠散裝水泥專(zhuān)項(xiàng)資金的征收，收到就有飯吃，收不到就餓著。在征收的過(guò)程中，減征、免征的現(xiàn)象普遍存在，人情減免、關(guān)系減免、拖交、拒交等情況，在各地市級(jí)散辦征收專(zhuān)項(xiàng)資金過(guò)程中時(shí)有發(fā)生，沒(méi)有相應(yīng)強(qiáng)硬具體的法律措施來(lái)統(tǒng)一規(guī)范，征收單位也無(wú)可奈何。這種情況直接影響著散裝水泥事業(yè)的快速發(fā)展，也嚴(yán)重影響著散裝水泥工作者的工作積極性。

（三）散裝水泥管理機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題

目前，散裝水泥管理機(jī)構(gòu)主要存在三個(gè)方面的管理問(wèn)題。一是有些省（直轄市）、市（州）、縣（區(qū)）的散裝水泥管理機(jī)構(gòu)比較混亂，涉及的部門(mén)有發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)委、商務(wù)局、城建、監(jiān)管處等部門(mén)；涉及有關(guān)政策的部門(mén)有財(cái)政、公安、交通、規(guī)劃審計(jì)、工商管理、質(zhì)監(jiān)技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量、環(huán)境保護(hù)等部門(mén)。上下不對(duì)口，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，政出多門(mén)，相互制約，難以協(xié)調(diào)，不能形成合力。具體到一項(xiàng)工作，上下扯皮，相互推諉，執(zhí)法力度不強(qiáng)，專(zhuān)項(xiàng)資金征收困難。散裝工作開(kāi)展不了，散裝率上不去。

二是部分地區(qū)散裝水泥管理機(jī)構(gòu)的行政地位、行政管理職能沒(méi)有明確，遇到不按規(guī)定使用散裝水泥的企業(yè)及建設(shè)工程，沒(méi)有具體的處罰部門(mén)去懲處；有些地方有專(zhuān)門(mén)的單位，但是沒(méi)有相關(guān)的法律法規(guī)去實(shí)施；有些地方的縣級(jí)政府部門(mén)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的科室，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的人員，散裝水泥的工作只能靠掛靠部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)兼職來(lái)做。這樣的情況造成散裝水泥工作開(kāi)展難度大、效率低。

三是散裝水泥管理體系尚未形成。省（直轄市）的散裝水泥管理機(jī)構(gòu)已基本建立，市（州）級(jí)散裝水泥管理機(jī)構(gòu)相對(duì)來(lái)說(shuō)也比較健全，關(guān)鍵是縣（區(qū)）級(jí)散裝水泥管理機(jī)構(gòu)相對(duì)缺失；散裝水泥的高效快速發(fā)展需要從中央到地方高度一致，相互配合，體系不健全、有一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題都會(huì)影響整體發(fā)展進(jìn)程。所以，建立縣（區(qū)）級(jí)散裝水泥管理機(jī)構(gòu)十分重要。縣（區(qū)）級(jí)地區(qū)管理機(jī)構(gòu)不健全，國(guó)家散裝水泥發(fā)展政策及要求落不到實(shí)處，農(nóng)村散裝水泥發(fā)展只能是空談。

二、全面建立依法興散的管理體系

（一）散裝水泥管理機(jī)構(gòu)的歸屬

目前，全國(guó)60﹪的散裝水泥辦公室設(shè)在省（直轄市）建設(shè)系統(tǒng)。目前，全國(guó)已有73﹪的省級(jí)散裝水泥機(jī)構(gòu)、58﹪的地（市）級(jí)散裝水泥管理機(jī)構(gòu)和50﹪的縣（區(qū)）級(jí)機(jī)構(gòu)為參照公務(wù)員或全額撥款的事業(yè)單位。如果能夠把散裝水泥管理機(jī)構(gòu)全部設(shè)在建設(shè)系統(tǒng)，有利于散裝水泥的推廣使用。從散裝水泥的發(fā)展情況來(lái)看，散裝水泥的管理機(jī)構(gòu)亟待統(tǒng)一，統(tǒng)一有利于管理，有利于健康有序的發(fā)展。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展散裝水泥要從使用環(huán)節(jié)入手的要求，散裝水泥的發(fā)展和管理以從抓散裝水泥為主向抓“散裝水泥、預(yù)拌混凝土、預(yù)拌砂漿”三位一體管理轉(zhuǎn)變。

目前，許多省份按照國(guó)家的發(fā)展方案要求，相繼出臺(tái)了散裝水泥和預(yù)拌混凝土管理辦法，明令規(guī)定建筑施工企業(yè)和預(yù)拌混凝土、預(yù)拌砂漿生產(chǎn)企業(yè)均由建設(shè)行政主管部門(mén)實(shí)施行業(yè)管理。湖南、江西、浙江三省率先發(fā)展散裝水泥立法，陸續(xù)有其他省、市相繼出臺(tái)了相關(guān)的法律法規(guī)。《安徽省促進(jìn)散裝水泥和預(yù)拌混凝土發(fā)展辦法》第四條明確規(guī)定：省人民政府工業(yè)經(jīng)濟(jì)主管部門(mén)和市、縣級(jí)人民政府確定的散裝水泥行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)散裝水泥、預(yù)拌混凝土發(fā)展的管理工作。其所述的散裝水泥管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施散裝水泥、預(yù)拌混凝土的具體工作。這樣就給各市級(jí)散辦順利開(kāi)展散裝水泥工作提供了強(qiáng)有力的保障。如果能將散裝水泥管理機(jī)構(gòu)納入公務(wù)員或參照公務(wù)員管理，能進(jìn)一步確立散裝水泥行業(yè)的行政管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)法地位。目前，各地還有相當(dāng)一部分市（州）、縣（區(qū)）級(jí)散裝水泥管理機(jī)構(gòu)是自收自支的事業(yè)單位，這種狀況不僅制約散裝水泥管理機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法力度，也大大降低了散裝水泥管理機(jī)構(gòu)的工作效能。

（二）散裝水泥管理機(jī)構(gòu)的職能

現(xiàn)在的散裝水泥管理體制，對(duì)建筑市場(chǎng)禁止現(xiàn)場(chǎng)攪拌有執(zhí)法權(quán)的，有散裝水泥、建設(shè)規(guī)劃、城市監(jiān)察等部門(mén)。這些部門(mén)之間職能相互交叉現(xiàn)象較為嚴(yán)重，而且他們的執(zhí)法手段都無(wú)法滿(mǎn)足其職責(zé)需要，勢(shì)必導(dǎo)致有利搶上前、無(wú)利退后邊的推諉扯皮現(xiàn)象。職能交叉、政出多門(mén)、權(quán)利之爭(zhēng)有時(shí)會(huì)造成企業(yè)無(wú)所是從、負(fù)擔(dān)過(guò)重。所以，把散裝水泥執(zhí)法部門(mén)統(tǒng)一在建設(shè)系統(tǒng)的問(wèn)題，迫在眉睫，勢(shì)在必行。

（三）完善散裝水泥管理機(jī)構(gòu)，建立完整的管理體系

目前，全國(guó)大部分地區(qū)散裝水泥省（直轄市）、市（州）、縣（區(qū)）三級(jí)管理體系已基本建立，但是還有相當(dāng)一部分散裝水泥管理機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺失。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是黨中央、國(guó)務(wù)院從國(guó)家發(fā)展全局出發(fā)制定的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策，在農(nóng)村推廣使用散裝水泥，對(duì)促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平、全面提升農(nóng)村現(xiàn)代化、推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)和諧發(fā)展具有十分重要的意義。在農(nóng)村推廣使用散裝水泥，作為我國(guó)散裝水泥工作的重要組成部分，它的發(fā)展直接影響我國(guó)散裝水泥的發(fā)展進(jìn)程。建立好發(fā)展農(nóng)村散裝水泥的體系，就從根本上解決了制約散裝水泥推廣發(fā)展的瓶頸。

（四）嚴(yán)格執(zhí)法程序，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督

散裝水泥的發(fā)展，涉及到儲(chǔ)、運(yùn)、銷(xiāo)、用等諸多環(huán)節(jié)。首先從使用環(huán)節(jié)入手，各級(jí)散辦要對(duì)每項(xiàng)被檢的工程進(jìn)行項(xiàng)目備案登記，規(guī)范建筑市場(chǎng)的管理，嚴(yán)格按程序執(zhí)法，保證專(zhuān)項(xiàng)資金的全額征收。對(duì)于工程完成后，使用專(zhuān)項(xiàng)資金申退問(wèn)題，要有依據(jù)；對(duì)于一些不愿使用散裝水泥、弄虛作假、偷漏交納散裝水泥專(zhuān)項(xiàng)資金等問(wèn)題，要依法查處。同時(shí)，要加強(qiáng)推廣使用散裝水泥的宣傳力度，尤其是偏、遠(yuǎn)、窮地區(qū)。目前，全國(guó)實(shí)行“禁現(xiàn)”的省份有很多，但縣（區(qū)）級(jí)的“禁現(xiàn)”情況仍不容樂(lè)觀，只有在農(nóng)村廣大地區(qū)能夠自覺(jué)使用散裝水泥和商品混凝土，才能達(dá)到發(fā)展散裝水泥事業(yè)的初衷。

（五）深化改革，不斷提高執(zhí)法主體的整體素質(zhì)

當(dāng)前，改革進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，隨著改革的進(jìn)一步深入，散裝水泥事業(yè)的發(fā)展也將面臨重要的戰(zhàn)略機(jī)遇，改革對(duì)散裝水泥事業(yè)的發(fā)展提出了更高的要求。《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》明確把發(fā)展散裝水泥、預(yù)拌混凝土和預(yù)拌砂漿作為節(jié)能環(huán)保、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要內(nèi)容。同時(shí)，也明確了發(fā)展散裝水泥的地位，形勢(shì)迫切需要散裝水泥工作者要有對(duì)水泥生產(chǎn)企業(yè)及相關(guān)設(shè)施的執(zhí)法內(nèi)容，對(duì)發(fā)展散裝水泥專(zhuān)項(xiàng)資金征收標(biāo)準(zhǔn)、范圍的把握；對(duì)違反有關(guān)發(fā)展散裝水泥、預(yù)拌混凝土管理的政策法規(guī)的行為，依法實(shí)施行政處罰的規(guī)定要有準(zhǔn)確的把握。作為行政許可人、實(shí)施人，如果自己都沒(méi)有準(zhǔn)確掌握，你怎么能為管理相對(duì)人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)？再如，行政處罰，行政執(zhí)法人員如果連最基本的處罰程序都不明白，沒(méi)有熟練掌握哪些行為屬于違法行為、違反了什么法律法規(guī)，對(duì)哪些行為該給予什么處罰，以及處罰過(guò)程中應(yīng)該履行哪些義務(wù)，這樣的人員是不能正確貫徹實(shí)施法律法規(guī)的，也不可能為散裝水泥的發(fā)展作出貢獻(xiàn)的。加強(qiáng)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)十分重要，具有過(guò)硬的辦事能力、高標(biāo)準(zhǔn)的工作效率以及熟練掌握相關(guān)法律法規(guī)的理論基礎(chǔ)的執(zhí)法人員是目前散裝水泥事業(yè)發(fā)展的需要。單位要對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行定期或不定期的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過(guò)有針對(duì)性的、經(jīng)常的、多渠道的培訓(xùn)方式，不斷提高散裝水泥工作者的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力，提高工作質(zhì)量和辦事效率，造就高素質(zhì)的散裝水泥干部隊(duì)伍。散裝水泥的發(fā)展需要廣大散裝水泥工作者進(jìn)行多方面、長(zhǎng)期艱苦的努力，才能推動(dòng)我國(guó)散裝水泥事業(yè)又好又快發(fā)展。

總之，發(fā)展散裝水泥是大勢(shì)所趨、人心所向、利國(guó)利民的事業(yè)，要讓散裝水泥的推廣工作切實(shí)落到實(shí)處，就必須加快相關(guān)法律法規(guī)的制定和完善，讓散裝水泥的發(fā)展工作真正做到“有法可依，有據(jù)可循”。“依法興散”，我國(guó)散裝水泥事業(yè)的發(fā)展才能快速、高效、健康、有序地進(jìn)行。