工程建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地規(guī)范化管理初探——以滬寧城際鐵路江蘇段為例

丁 寧，金曉斌，陳昌沉，湯小櫓，周寅康

（南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210093）

1 引言

在“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”基本國策的要求下，土地作為重要的基礎(chǔ)資源，已經(jīng)成為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段之一。近年來，在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外，單獨(dú)選址用地項(xiàng)目有所增加。從土地利用的角度來看，這類工程建設(shè)項(xiàng)目除需要一定數(shù)量的永久用地以實(shí)現(xiàn)其規(guī)劃設(shè)計(jì)功能外，還需占用部分臨時(shí)用地，用以從事附屬的交通運(yùn)輸、施工生活、生產(chǎn)加工等建設(shè)活動(dòng)。由于目前土地管理政策中對臨時(shí)用地的選址、申報(bào)、使用、監(jiān)督等缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)定，在實(shí)踐中出現(xiàn)了地方政府變相批地、用地單位變相占地，少報(bào)多用、寬打?qū)捰谩⑦x址隨意，復(fù)墾措施不到位等突出問題。此外，從對臨時(shí)用地范圍和內(nèi)涵的理解及其在工程建設(shè)中的實(shí)際使用狀況來看，都超越了當(dāng)時(shí)政策制定所預(yù)設(shè)的內(nèi)容①②《中華人民共和國土地管理法》（中華人民共和國主席令［2004］第28號）。。在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，目前相關(guān)研究主要集中于臨時(shí)用地復(fù)墾技術(shù)探討［1-2］，復(fù)墾工程設(shè)計(jì)［3］以及臨時(shí)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建［4］等方面。但就管理政策而言，有限的研究一般圍繞對政策存在問題的分析［5-6］，而對具體的規(guī)范化管理程序探討涉及較少。本文從優(yōu)化臨時(shí)用地選址、加強(qiáng)臨時(shí)用地審批、合理控制臨時(shí)用地工程破壞、優(yōu)化臨時(shí)用地復(fù)墾利用等方面出發(fā)，就加強(qiáng)臨時(shí)用地規(guī)范化管理提出可操作性建議，并以滬寧城際鐵路江蘇段臨時(shí)用地管理為例進(jìn)行了案例分析。

2 現(xiàn)行臨時(shí)用地管理分析

臨時(shí)用地是指建設(shè)項(xiàng)目施工或地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用的國有土地或農(nóng)民集體所有土地①。目前，國家層面對臨時(shí)用地管理并未制定統(tǒng)一明確的政策規(guī)范，各地主要依據(jù)《土地管理法》、《土地復(fù)墾規(guī)定》及相關(guān)文件精神，由省級政府制定用地管理規(guī)定，縣級國土資源管理部門負(fù)責(zé)實(shí)施。這種縣級授權(quán)的臨時(shí)用地管理模式，在賦予地方管理靈活性和機(jī)動(dòng)性的同時(shí)，也衍生了一系列的土地問題。

2.1 地方政府變相批地，用地單位變相占地

臨時(shí)用地的使用不占用農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，不必辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用手續(xù)，不受用地計(jì)劃、用地投資強(qiáng)度等條件的約束，加之審批手續(xù)較為方便，在新增建設(shè)用地報(bào)批門檻不斷提高的背景下，部分地方政府為了政績工程或經(jīng)濟(jì)利益需要，借臨時(shí)用地名義取得建設(shè)項(xiàng)目土地的“臨時(shí)出生證”，搭便車的現(xiàn)象較為普遍。

2.2 少報(bào)多用、寬打?qū)捰谩⑦x址隨意

與永久用地選址不同，臨時(shí)用地選址并沒有經(jīng)過慎重考慮和嚴(yán)格的規(guī)劃設(shè)計(jì)，工程施工單位從取得成本、占用代價(jià)以及便利程度等方面出發(fā)，忽視土地現(xiàn)狀利用方式和規(guī)劃用途，申報(bào)面積常少于實(shí)際占用面積。另外，臨時(shí)用地的規(guī)模確定也沒有經(jīng)過精確測量，用地選址普遍具有隨意性，土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，加之相關(guān)單位并未制定明確的土地破壞防控措施和補(bǔ)救方案，導(dǎo)致相鄰?fù)恋仄茐暮椭苓叚h(huán)境污染，不利于當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活。

2.3 臨時(shí)用地復(fù)墾不到位

臨時(shí)用地在使用過程中，因挖損、壓占等原因會對土地造成一定程度的破壞，部分大型工程建設(shè)項(xiàng)目如高速鐵路建設(shè)、水利設(shè)施建設(shè)等，由于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高、施工強(qiáng)度大，對臨時(shí)用地的破壞程度較大。由于復(fù)墾技術(shù)和資金來源等因素的限制，臨時(shí)用地占用結(jié)束后土地復(fù)墾效果不甚理想，土層結(jié)構(gòu)受到干擾，土壤肥力下降，復(fù)墾后的農(nóng)用地質(zhì)量低下，土地退化現(xiàn)象普遍，同時(shí)也導(dǎo)致利益相關(guān)農(nóng)民的矛盾和不滿，由此產(chǎn)生社會問題。

2.4 監(jiān)管缺失，不了了之

臨時(shí)用地管理權(quán)限分散于縣級國土資源管理部門，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督管理機(jī)制，在其選址、審批和復(fù)墾利用過程中，均無有效的控制和監(jiān)督措施。因此，臨時(shí)用地在實(shí)際占用時(shí)，用地范圍與規(guī)劃選址不符，隨意建造永久建筑物，破壞強(qiáng)度超出預(yù)期，復(fù)墾保證金不落實(shí)及不履行復(fù)墾責(zé)任等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，一方面用地者通過繳納少部分經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償費(fèi)用草草了事，另一方面管理部門通過修改土地利用規(guī)劃回避監(jiān)管責(zé)任，造成破壞嚴(yán)重而無人復(fù)墾的臨時(shí)用地隨著時(shí)間的推移，演變成為歷史遺留地或荒地。

3 臨時(shí)用地規(guī)范化管理建議

從國家臨時(shí)用地相關(guān)管理政策制定的出發(fā)點(diǎn)來看，其強(qiáng)調(diào)“誰破壞、誰復(fù)墾”的基本管理原則、“土地復(fù)墾與破壞數(shù)量平衡”的有效管理目標(biāo)、“統(tǒng)一規(guī)劃、源頭控制、防復(fù)結(jié)合”的綜合管理方針，相關(guān)政策文件也明確了“被破壞的土地優(yōu)先復(fù)墾為農(nóng)用地，確實(shí)不適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，可以依法復(fù)墾為建設(shè)用地”的要求，但具體政策要求之間還存在沖突（表1），對具體工程建設(shè)臨時(shí)用地管理缺乏有效指導(dǎo)。針對工程建設(shè)項(xiàng)目中臨時(shí)用地管理的實(shí)際狀況，加強(qiáng)對臨時(shí)用地的管理，突出臨時(shí)用地選址、規(guī)劃審批、工程破壞和復(fù)墾利用控制，切實(shí)發(fā)揮綜合管理效益（圖1）。

3.1 用地選址控制

部分工程建設(shè)項(xiàng)目因其施工特殊要求及服務(wù)半徑限制，臨時(shí)占用農(nóng)地甚至是耕地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，科學(xué)的用地選址是從源頭上控制土地破壞、減少耕地占用、降低土地復(fù)墾難度的根本措施，也是因地制宜、集約和節(jié)約利用土地的基本要求。在工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際選址過程中，要在符合區(qū)域土地利用總體規(guī)劃的前提下，結(jié)合工程建設(shè)特點(diǎn)以及施工條件要求，綜合考慮各相關(guān)因素，加強(qiáng)選址可行性研究，使臨時(shí)用地選址不僅符合工程建設(shè)項(xiàng)目的基本要求，還可以從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域土地利用總體規(guī)劃，促進(jìn)臨時(shí)用地高效重復(fù)利用和充分結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目附屬用地選址三個(gè)方面進(jìn)行選址位置控制。

表1 臨時(shí)用地管理相關(guān)政策規(guī)定Tab.1 Relevant policies and regulations on tem porary land-use adm inistration

3.2 規(guī)劃審批控制

規(guī)劃審批控制是從國土資源管理部門的角度控制臨時(shí)用地選址及占用規(guī)模，優(yōu)化臨時(shí)用地結(jié)構(gòu)和布局，屬于宏觀控制層面，其規(guī)范監(jiān)督作用更為廣泛和顯著。從臨時(shí)用地審批層面來說，要以最大限度保護(hù)耕地資源為目標(biāo)，嚴(yán)格審批農(nóng)地占用項(xiàng)目用地，同時(shí)對臨時(shí)用地復(fù)墾規(guī)劃進(jìn)行深入的可行性研究，臨時(shí)用地預(yù)期破壞嚴(yán)重而復(fù)墾難度過大的，應(yīng)與永久用地一同報(bào)批。其次，從規(guī)模布局控制層面來說，要合理確定各臨時(shí)用地類型的用地定額標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照定額批地，優(yōu)化臨時(shí)用地結(jié)構(gòu)和布局。

3.3 工程破壞控制

在建設(shè)項(xiàng)目施工過程中采取有效措施，減緩或降低挖損、塌陷等原因?qū)ν恋卦斐傻钠茐模墙鉀Q臨時(shí)用地復(fù)墾難問題，有效保護(hù)土地資源最直接的途徑。具體來說，應(yīng)從施工前準(zhǔn)備、施工中建設(shè)及施工后處理三個(gè)方面進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督和控制，文明施工，構(gòu)建綠色和諧工程，施工前強(qiáng)化表土剝離程序的實(shí)施；施工過程中靈活調(diào)配土方，控制建筑材料污染；施工后合理組織建筑廢棄物的重復(fù)利用和合理處置。

3.4 復(fù)墾利用控制

臨時(shí)用地的復(fù)墾利用，長期以來一直面臨著技術(shù)、資金等多重壓力，特別是高速鐵路、高速公路等建設(shè)項(xiàng)目的臨時(shí)用地，由于高強(qiáng)度和高硬質(zhì)化的占用特點(diǎn)，復(fù)墾難度較高。鑒于現(xiàn)行臨時(shí)用地復(fù)墾程序中對恢復(fù)土地原使用條件的限制，臨時(shí)用地的后續(xù)利用形式較為單一，復(fù)墾效果不甚理想。現(xiàn)行政策已明確指出：縣級以上國土部門需對破壞的土地進(jìn)行調(diào)查和適宜性評價(jià)，按照“因地制宜，綜合利用”的原則，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，“宜農(nóng)則農(nóng)，宜建則建”。因此，應(yīng)優(yōu)先對臨時(shí)用地進(jìn)行農(nóng)地復(fù)墾適宜性評價(jià)及復(fù)墾可行性研究，強(qiáng)化農(nóng)地復(fù)墾的檢查驗(yàn)收程序，部分不適宜復(fù)墾為農(nóng)用地的土地可依法復(fù)墾為建設(shè)用地，并相應(yīng)提高建設(shè)單位的用地成本，同時(shí)在異地補(bǔ)充數(shù)量及質(zhì)量相同的耕地，以達(dá)到高效利用土地和最大限度保護(hù)耕地的目的。

4 案例分析

4.1 研究區(qū)概況

滬寧城際鐵路是長江三角洲地區(qū)城際客運(yùn)鐵路規(guī)劃線網(wǎng)的主骨架，是城際線網(wǎng)寧—滬—杭—甬“Z”型主軸的重要組成部分。線路走向基本并行于既有的滬寧鐵路，起自上海（虹橋），經(jīng)昆山、蘇州、無錫、常州、丹陽、鎮(zhèn)江至南京。滬寧城際鐵路正線全長300.33km，區(qū)間車站27座，永久用地共計(jì)775.48hm2，臨時(shí)用地共計(jì)412.52hm2，臨時(shí)用地與永久用地的面積比為0.53∶1，用地情況如表2。

表2 滬寧城際鐵路臨時(shí)用地情況表 單位：hm2Tab.2 Tem porary construction land used in Jiangsu Section of Shanghai-Nanjing Intercity Railway unit：hm2

4.2 滬寧城際鐵路江蘇段臨時(shí)用地規(guī)范化管理分析

滬寧城際鐵路作為中國開工建設(shè)較早的高速鐵路建設(shè)項(xiàng)目，其臨時(shí)用地規(guī)范化管理機(jī)制尚不健全，存在較多待完善之處，表3為滬寧城際現(xiàn)行臨時(shí)用地管理措施與規(guī)范化管理建議對比分析。

5 結(jié)論與討論

工程建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地的縣級分散式管理模式，在實(shí)際用地過程中衍生了一系列土地問題和相關(guān)利益沖突，不利于臨時(shí)用地的高效和集約利用。在不違背現(xiàn)行臨時(shí)用地管理政策的前提下和在最大限度地保護(hù)土地特別是耕地資源的基礎(chǔ)上，為了從源頭上控制臨時(shí)用地對土地的占用和破壞，臨時(shí)用地的管理應(yīng)強(qiáng)化“統(tǒng)一規(guī)劃、源頭控制、防復(fù)結(jié)合”的基本要求，從工程項(xiàng)目申報(bào)、立項(xiàng)、建設(shè)、驗(yàn)收的全過程加強(qiáng)用地監(jiān)督管理。要突出臨時(shí)用地選址控制、規(guī)劃審批控制、工程破壞控制和復(fù)墾利用控制，同時(shí)協(xié)調(diào)現(xiàn)行政策模糊或有沖突之處，鼓勵(lì)臨時(shí)用地多樣化的后續(xù)利用方式，以做到“因地制宜，綜合利用”，切實(shí)發(fā)揮綜合管理效益。

表3 滬寧城際臨時(shí)用地規(guī)范化管理分析Tab.3 Analysis on standardized administration of temporary land use in Jiangsu section of Shanghai-Nanjing Intercity Railway

（References）：

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