地方院校依法治校面臨的問題與出路

依法治校是依法治國這一國家基本方略的具體體現，教育部《關于加強依法治校工作的若干意見》的發布，給學校法制建設注入了新的活力，也為學校加強依法治校提供了制度保障，使學校各項管理工作更加規范有序。但由于地方院校建設時間短、管理機制尚未健全，尤其是近年來，大學生與學校間的糾紛案件頻頻發生，這不得不引起人們對地方院校依法治校工作的反思。

一 依法治校的內涵解析

依法治校，從學校管理學的角度來講，是指在民主的基礎上，學校管理者依照憲法、基本法和教育法律法規對學校各項事務進行管理。依法治校的主體是指政府、教育行政部門、學校教師、學生和學生家長等以各種方式參與學校法律關系，并依法享受權利和承擔義務的當事人；依法治校的客體是指依法治校活動的對象，包括各級各類學校；依法治校的內容是指通過法律來規定的、以法律條文形式加以保障的各依法治校主體的權利與義務，包括學校管理的一切范疇，如學校行政管理、教學工作管理、德育工作管理等。

在此，地方院校依法治校，是指地方院校的校長等管理者依照法律法規和學校規章制度的規定，運用法律手段、行政手段等方式管理學校科研、教學和服務等各項事務，使學校各項工作逐步走上法制化、規范化和民主化的軌道。

二 地方院校依法治校面臨的問題剖析

2000年以來，全國經升格或重組成為地方院校的學校已有近200所。新建地方院校作為我國高等教育的新生力量，在實施依法治校管理的探索與實踐中取得一定成效，但也暴露出不少問題，主要表現在：

1 學校規章制度不夠健全。地方院校由于辦學歷史短、本科教育經驗不足、管理規章制度尚未健全等因素，使得學校在運行中很難做到規范化、法制化。造成這種現象的原因在于，其一，我國現行的教育法律法規從數量上看已初具規模，但一些在教育實踐中急需的重要教育法律法規尚未出臺，教育規章制度建設較為滯后。其二，我國目前尚未形成從中央到地方再到學校的一套完整的教育法律法規體系。現行的教育法律、法規，大多都是原則性的抽象規定，具體到不同層次、不同類型的高校，尤其是地方院校缺乏相應的法制建設，《章程》作為地方院校依法辦學、依法治校的法制基礎尚處在探索中。因此地方院校要根據自己的辦學理念、辦學方向和發展目標等，依法建設學校內部規章制度。

2 學校管理隊伍的法律素質有待提高。長期以來，地方院校管理隊伍法制觀念淡薄、有法不依或“以罰治校”的問題較為嚴重。雖然這類學校升格后可以舉辦本科層次的教育，但管理隊伍的思想觀念和法律素質還有待提高。有些管理干部除了機械地按照政府的行政指令來開展各項管理工作外，還常把自己視為學生的管教者，把主要工作放在處罰、管教學生或維護正常的教學管理秩序上。管理者與學生的關系純粹是一種規范與被規范、管理與被管理的縱向隸屬關系，忽視了對學生正當權益的維護。學校管理者的決策權、行政權以及學術權如果得不到一定的約束、監督和制約，依法治校就無從談起。

3 學校規章制度的制訂和施行程序不夠嚴謹。當前，一些地方院校在制訂規章制度時，缺乏學理上的法律依據，不適當地夸大了自己的權力，限制甚至剝奪了學生的正當權益，乃至經不起憲法、基本法和一般法律法規的檢測，因而也就經不起實踐的檢驗。原因在于，這些校紀校規在出臺時，既沒有尊重學生的需要，又人為地將權利和義務分開或使之處于非均衡狀態，因而缺少現實可行性。與此同時，一些學校規章制度制訂的形式和程序不夠嚴謹。文件和規章制度在制定過程中，師生民主參與的情況很少見，只是片面強調學校的權力。此外，我國法律規定，受處分人有權對行政機關的處分提請行政復議。但學生對于學校做出的處分決定卻沒有明確的復議或申訴程序，學校在做出處分或處罰決定前，極少聽取當事人的陳述、申辯或舉行“聽證會”。這在近年出現的多起大學生與學校間的糾紛案件中可見一斑。

4 普法宣傳教育有待進一步加強。作為改革開放產物的普法宣傳教育活動，屢次將青少年學生作為普法教育的重點對象，加強學生的普法教育，塑造學生的完整人格尤為重要。回顧我國普法教育走過的近25個年頭，仍應清醒地認識到，在地方院校，普法教育開展的廣度和深度還不夠，自覺守法和護法的校園風氣遠未形成，師生的法律素質有待進一步提高，違法違紀的現象仍很嚴重。原因在于這些學校在思想上對普法教育還缺乏足夠的認識，特別是一些學校領導干部對普法教育工作不重視，沒有自覺地把普法教育當作重要工作來抓。許多地方院校(政法專業院校除外)片面地重視專業知識教育和技能訓練，忽視了學生法律素質的培養，普法教育往往流于形式、疲于應付，并沒有真正落到實處。因此，地方院校的普法教育任重道遠。

三 依法治校在地方院校的實現途徑探析

地方院校開展依法治校，建立完善的教育法律法規體系，關鍵是要不斷規范、監控法律規章制度的制訂程序和實施過程，保障師生享有正當的權益；重點在于加強對廣大師生的法制宣傳教育。

1 進一步完善學校規章制度。高校規章制度是在法律和教育行政部門授權下的一種準抽象行政行為屬于“其他規范性文件”的范疇。根據《教育法》和《高等教育法》的規定：“學校依照章程自主管理”和“依法自主辦學”。因此，地方院校可以根據自身的辦學定位和層次、辦學類型與特點，制定符合學校實際的《章程》來進行自主管理。對那些在學校升格前制訂的、過于陳舊的。且與現行國家法律、法規相抵觸的規章制度進行全面修訂。要形成既與我國高等教育總體改革相銜接，又與高校內部各方面協調一致的內部管理制度體系，為依法治校奠定堅實的基礎，使依法治校真正做到有法可依、有章可循。

2 切實提高管理干部的法律素質。干部在管理中能否嚴格按照法律和制度辦事，關系到依法治校的實施效果。因此，管理隊伍的法律素質就顯得尤為重要，成為依法治校的根本。提高地方院校管理干部的法律素質，可以從以下幾方面人手：首先，促進隊伍的法治觀念的轉變。提高管理者的法制意識，轉變高校管理理念，是實現依法治校的基礎。一個干部能夠自覺地按照法律和制度來管理學校事務，必須確立較強的法治觀念，如法律至上觀念、民權觀念和平等觀念，同時必須摒棄人治觀念、官本位思想和“以罰治校”的觀念。其次，加強管理干部的培訓力度，提高干部依法辦事的能力。一個干部依照法律和制度辦事，前提是要熟悉所處理事務相關的法律規定和學校的管理制度。應當看到，升格后的地方院校面臨著更加激烈的競爭和更為繁雜的事務，這對管理干部的專業素質和法律素養提出了更高的要求。因此，通過舉行干部培訓班，加強對管理干部知法、守法、用法的培訓，使其學會運用法律和制度來處理管理中的具體事務。最后，不斷完善干部的選拔考核機制，將法律素質作為干部選拔和考核的重要條件，也是提高管理隊伍整體法律素質的重要手段。

3 不斷規范學校規章制度的制訂程序和完善申訴渠道。首先，在起草和制定規章制度時對涉及的主要問題應展開深入調查研究，廣泛聽取師生和有關單位的意見，并以國家相關的法律、法規為依據，不能與之相抵觸。其次，在制定的程序上也必須正當合法，形式規范科學。大學規章制度的制定不能只體現學校單方面的意愿，缺少學生一方當事人的參與，這就使得學校的規章制度在很大程度上成為顯示公平的“格式條款”或“霸王條款”。隨著我國市場化、法治化和高等教育改革的進程的不斷推進，師生的權利意識、主體意識進一步增強。地方院校管理者應在新的形勢下，充分聽取廣大師生員工的意見和建議，確保學校的各項規章制度既能體現師生的意志，又能滿足現實的可行性。再次，學校規章制度除了要明文公布，還要建立暢通的申訴渠道。在對違紀違規者做出處罰或者不利決定時，應事先聽取當事人的陳述、申辯，進行聽證，然后再做出處罰或者處分決定；要規范校內各種申訴渠道，建立面向校內外的各種舉報制度，通過建立學校的法制工作機構及時處理學生的申訴，及時發現和糾正學校侵犯學生權益、違反依法治校要求的教育管理行為，避免“暗箱操作”，最大限度地保護大學生的正當權益，維護高校的穩定和健康發展。

4 積極創新普法教育形式，努力提高師生法律素質。實行依法治校，重點在于主體的法律意識和法制觀念。而法律意識的提高和觀念的轉變很大程度上依賴于法制教育。通過開展法制宣傳教育，使學校管理隊伍、廣大師生積極投身于學法、知法、守法、用法和護法的活動。新時期地方院校應當以“五五”普法驗收為契機，探索普法教育新路子。注意以下幾個轉變：教育目標從對師生進行法律知識的啟蒙教育轉向提高師生法律素質；教育理念從單純被動接受教育轉向既接受教育又主動參與教育；教育方式從灌輸式轉向啟發式、互動式和案例式；傳播載體從傳統的平面媒體、廣播電視媒體轉向傳統媒體與現代網絡媒體、現代通訊工具相結合。通過組織開展“模擬法庭”活動，讓學生參與不同角色的扮演，能更加深刻地了解法律訴訟程序；通過開展有關法學方面的知識智力競賽，促進同學們學習法律的熱情。組織學生去法院旁聽法庭審理，既能開拓法律視野，又能增進對社會的了解。

終上所述，地方院校開展依法治校，離不開學校領導干部的高度重視和廣大師生的積極參與，需要規范和完善學校規章制度的制訂與施行程序，通過創新普法宣傳教育形式，營造健康向上的校園法制環境，唯此，才有可能創設學校依法治校、依法執教、依法治學的和諧有序的發展環境，實現學校管理的規范化、法制化，促進學校的健康、穩定和發展。