民主預算終結突擊花錢

把法治精神和良好的治理觀念融入預算法的修訂過程中，以法律的語言和力量建立起對政府的外部約束和政府的自我約束，才是我們真正需要的預算法。

構建民主預算

民主預算的構建是保護納稅人權利、提高財政透明度、維護社會正義、改善政府行政效率、保障社會經濟可持續發展的一種特有的制度和運行機制，而“不可抑制的腐敗”“收入分配不公”“失控的環境污染”“速度而非質量型的增長”則體現了預算不民主的特征。

在民主預算下，政府的規模和職能范圍能保持在一個恰當的水平；民主預算下，政府官員不管有多大權力，都不能在人民頭上作威作福，而只能在法治規定的軌道上運用；民主預算下，政府向人民征集資源，政府依法使用資源，預算就是促進績效和良好治理的工具，而不只是一種資源配置的工具。

一個受到制度約束的政府，其課稅權只能來自人民的授予，且只能用于改善國民福利，而不能用來為自己謀福利。如果制度上沒有對預算權力的制衡和制約，聽任政府機關無限擴展權力，必將導致社會財富的分配不公和財政腐敗現象愈演愈烈，以致危及政府的合法性，最終失去人民的支持。

民主預算的作用，就是給國家的預算體制裝上這樣一個“剎車裝置”，用來防止司法部門和官員的獨斷專權、黑箱作業、貪贓枉法、侵害公眾權益等。

由此，“人民的錢袋子”被牢牢地看緊，強大無比的行政權力被關進“籠子”，自行其是的可能性大大降低。這就是民主預算的精神實質。

因此，建立預算的民主程序和法律性質的約束機制，正是整個財政預算體制改革的關鍵所在。

追問中國預算

中國預算問題的根子，在于用錢的人用著別人的錢卻可以不受法律的約束，而錢被別人用的人（納稅人）則無權依法決定和追究自己錢的使用效果，更無力維護自己的權益。

由于缺乏問責和糾錯機制，預算常常只是個擺設，政府該怎么收錢還是怎么收錢，不會受到預算的真實約束。由此，中國預算超過十年持續性地以年均18％以上的高速增長，預算偏離度極高。

也由于預算法缺乏問責和糾錯機制，“只講投入，不管產出”的現象長期存在，公民對政府怎么要錢、怎么花錢幾乎沒有發言權，即使造成重大損失，也無人為之負責。于是，政府及其官員拼命斂錢、拼命要錢、拼命花錢，預算就越發失控。

2009年底發生的事情能夠證明此言不虛。根據財政部公布的數據，7.6萬億元的年度預算支出，其中的2萬億元需要在一個月內完成，盡管國家財政官員多次出來解釋其中并不存在突擊花錢的問題，但來自公眾的質疑聲卻沒有因此而有所減少。

人們要問：一個月之后，這2萬億元是不是都花出去了？花在什么地方了？使用效率如何？民眾可從中得到多少益處？有沒有個人侵吞行為？等等。

公眾的擔心并非多余。據來自中央紀委的信息，至2009年11月底，全國自查自糾和重點檢查共發現“小金庫”22884個，涉及金額101.58億元。另據審計署對2006年1月至2007年6月全國農村義務教育經費的審計，隨意挪用經費的問題相當突出，在審計調查的54個縣中，有46個縣有擠占挪用的情況，涉案資金1.15億元。

而地方財政資金進入預算的比例則低到令人不可思議的程度，有的地方甚至只有十分之一。這些遠非全貌的信息，讓我們更加體會到民主預算缺失的痛苦，也就越發體會到建立以外部控制為特征的民主預算之必要。這不是我們愿意不愿意的問題，而是必須如此。

修訂新預算法

現代政治所涉及的民意政治、責任政治、透明政治、公民參與政治等議題，都可以在預算中找到對應物。

一般情況下，預算是公共部門惟一有能力對公共利益造成全面、持久和系統損害的領域，而預算法是國家立法機關用來控制和監督政府，將其約束在法治軌道上，使其不過分偏離最廣泛公共利益的一整套重要規則。就限制和約束政府而言，除憲法外，很難有哪一部法律堪與預算法相提并論。

中國現行的預算法是從1995年開始施行的，至今已15年沒有修訂，明顯不適應社會經濟發展的需要。實際上，這部預算法之“老”，并不在于條款多么陳舊過時，而是民主法治的精神、約束政府的憲政理念未能浸潤于其中，過多的未經界定的財政支配權力被賦予了行政部門甚至官員本人，各種違法、違規的現象便難以制止，年終突擊花錢也就成為總在人們眼前晃悠的老大難問題。

對于一個社會來說，缺乏民主法治的預算運作，代價肯定是巨大的，會導致大量稀缺的公共資源被用于對公共利益意義無多的領域，或用于僅為少數人服務而不是普惠于每一個公民（特別是社會的弱勢人群）的領域，或因突擊花費而難以呈現應有的效益。大量事實表明，目前中國的預算法還無力阻止這些現象的發生，改革勢在必行。

修改新預算法不僅要從權力配屬上堵塞預算的編制、執行和從始至終的監督和控制缺口，體現它的民主性質；還應該從技術上提高預算資金的撥付速率，避免前少后多的擁堵問題；同時還應在預算的執行過程中建立一種注重結果的績效考評體系，而不是像以往那樣只看預算投入的快慢。

預算法的修訂應該是一個開放性而不是封閉性的系統，應該有誠意、有能力吸納每一個公民參與政府預算的制定和修正過程，為此而設置規范的預算聽證制度不可或缺。

把法治精神和良好的治理觀念融入預算法的修訂過程中，以法律的語言和力量建立起對政府的外部約束和政府的自我約束，才是我們真正需要的預算法。

構建民主預算，思想意識上的更新不容忽視。中國長期以來對財稅機關的績效考核，只是稅收收入的上繳和預算完成指標，并未建立起對政府征收和使用稅款的約束規則，于是納稅人的自由和權利便難以保證，執政者對社會問題的解決總是跟不上新近堆積問題的速度。因此，建立民主預算制度，需在國人大腦中刮上一場級數不低的風暴。

正是由于預算處于國家政治生活的核心地帶，如果政府的政治體制改革不能跟預算緊密掛鉤，那么這種改革注定不會成功。政治好了，財稅才能好；財稅好了，政府如何施政人們也才放心。既如此，就讓我們埋頭學習現代預算學的知識，抬頭期待中國公共預算“變好”的那一天！

（作者為天津財經大學財政學科首席教授）