三預算,三“門道”

了解公共財政信息，乃納稅人和公民之天然權利。預算太粗略，難避政府有意不讓人看懂之嫌疑。

預算編制粗略、過簡，就看不懂；反之，就容易看得懂了。我們以中央本部、廣州市、香港特區政府部門預算作一番比較，可大致解析這三個預算是如何編制的。

中央預算過于粗略

今年兩會上，財政部提交給全國人大代表們審議的中央本級部門預算草案中，每個部門的預算實際上只有兩個表格，一是“2010年收支總表”，二是“2010年財政撥款支出表”。

在第一個表格中，支出介紹按支出功能分類羅列，并使用“類”級，即最粗的大賬一級。

比如，鐵道部的部門預算中，支出共有11個“類”級名目，分別是：一般公共服務、外交、國防、公共安全、教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業、醫療衛生、交通運輸、地震災后恢復重建支出、住房保障支出，以及各相對應的支出金額。

這個表中沒有更多的細節，由于缺乏基本信息介紹，我們還可能疑惑為什么一些看似與鐵道部不搭界的支出會出現在鐵道部的賬目里。

比如，為什么要將大筆錢花在文化體育和傳媒上？此表只是提供了一些線索，無法滿足人們的追問：納稅人為什么要花這些錢？這些錢究竟用去干什么了？

而在“鐵道部2010年財政撥款支出預算表”中，線索似乎往下走了一步。

該表“類”級賬目之下有了“款”級賬目。

比如，在一般公共服務“類”下，有了一個“款”，是“檔案服務”，其2010年支出預算是355.9萬元；在外交“類”賬下有二“款”：一是“駐外機構”，二是“國際組織”，其2010年的支出預算分別是5萬元和678萬元。

除了從“類”朝下走到“款”級之外，我們還能看到這筆錢拿去大概怎么花了，即拿去用于項目的開支，還是用于基本支出。

按財政部官方解釋，基本支出是部門為保障其機構正常運轉、完成日常工作任務而編制的年度基本支出計劃，按其性質分為人員經費和日常公用經費；而項目支出是部門在基本支出之外為完成其特定行政任務和事業發展目標所發生的支出。

從表中可以看出，“檔案服務”支出就是用于基本支出的，而“駐外機構”和“國際組織”則用于項目支出。

問題依然還在：這里的“檔案服務”具體內容是什么？這些檔案服務需要多少人來干？人員經費是多少？公用經費又是多少？“駐外機構”是什么機構？為什么要付這個錢？關于“國際組織”的具體項目是什么? 為什么要花這個錢？

部門預算編制從“類”級賬目進入到“款”級，應該回答而未回答的問題依然多多，而中央的部門預算卻僅僅走到這里就止住了，不了解情況的人，只能看個大概。

廣州預算基本可看

在一些地方政府預算中，比如廣州市掛在網上的市級部門預算，所提供的信息則要充分得多，可謂一個基本上能看懂的政府預算。

以廣州市審計局為例，一是部門基本情況，包括：（1）機構設置：廣州市審計局下設行政單位1個，事業單位2個，都是財政核撥單位；（2）人員編制及構成：行政編制149人，事業編制1人，工勤17人，離休2人，退休87人，離崗退養5人；（3）公用費用的人均使用標準：行政2.8萬元/人/年，事業2.1萬元/人/年，工勤0.8萬元/人/年；（4）公車的年使用費標準：行政機關3.7萬元/輛/年，事業單位3.15萬元/輛/年。

二是基本支出細化：（1）工資福利支出1740.19萬元；（2）公用費用支出496.99萬元；（3）對個人和家庭的補助995.49萬元。總共3232.67萬元。

三是項目支出細化，不僅將經常性項目和一次性項目分開單列，而且有單個項目名稱和單項金額：（1）經常性項目支出主要有五個，共需開支537.58萬元，它們分別是，任期經濟責任審計經費164.48萬元，審計專項經費150萬元，干部培訓調研經費90萬元，物業管理費38萬元，OA系統維護費13萬元；（2）一次性項目支出主要有兩項，支出37萬元，分別是：購買商務車一輛23萬元，辦公樓維護工程8萬元。

另外，項目支出基本情況有所交待：一是經常性專項支出537.58萬元，主要包括：任期經濟責任審計經費164.48萬元（上年結轉）；審計專項經費150萬元（上年結轉）；組織全市審計干部培訓調研經費90萬元；物業管理費38萬元；OA系統維護費13萬元。

二是一次性專項支出37萬元，主要包括：購置七座商務車1輛23萬元；辦公樓維護工程經費8萬元。2009年度預算支出共計3807.25萬元。

通過以上賬目，我們可以看到95％以上的支出都有了比較具體的方向性交代。

有人會說，這里還是看不到“三公（公車消費、公費出國、公務接待支出）”消費。

事實上，絕大部分“三公”消費是隱藏在項目經費里的，只要從這里再往前一步，將各項目支出明細公開，“三公”消費就會水落石出。

只要將政府預算介紹從“款”再往下走一步，到“項”上，再加上有關部門設置和人員編制的介紹，預算就基本上可以看得清了。

誠然，廣州市部門預算仍還有朦朧的地方，但輪廓基本清楚。

廣州市部門預算中的另外一個不足之處，就是對部門職責和工作沒有報告陳述，也就是對基本支出的用途缺乏交代。

香港預算編制完整

而香港特區政府的部門預算，是筆者所看到的編制得最好的預算之一。我們用六個字來概括就是：實誠、全面、詳細。

以香港審計署為例，看看香港的部門預算是怎樣編制的。

它主要內容包括：第一，誰是這個預算的負責人（香港稱管制人員）：審計署署長；第二，人員狀況：非首長職位173人，首長職位12人，共185人；第三，部門負責人對部門職責和工作的陳述報告，審計署有兩大工作職責：一是審查賬目是否妥善；二是衡工量值式審計（績效審計）。

在審查賬目是否妥善之下，又有如下介紹。

工作宗旨是向立法會提供總體保證，確保政府的財政及會計賬項，以及公幣或半公幣性質基金或款項的財政及會計賬項均屬妥善，并符合公認的會計標準。

工作目標和指標是要在年度內核查83個賬目，向立法會提交一份審計署署長報告書。

此外并清楚提示，完成這項工作需用人工87435個小時，預算支出3730萬港元，以及這筆支出在政府總預算開支中的占比為0.012％。

同時，在績效審計工作之下的介紹，內容與上面基本相同。

績效審計工作宗旨是就政府各局、部門、專責機構、其他公眾團體、公共機構或賬目須受審核的機構在履行職務時節省資源的程度，以及所達到的效率和效益，向立法會提供獨立數據、意見及保證。

目標和指標是要在年度內提交19份績效審計報告，并向立法會提交一份審計署署長報告書。

此外還告知做這些工作需用人工166022個小時，需用預算支出8430萬港元。

而這筆支出在政府總預算開支中的占比為0.027％。

另外，撥款分析和人員分析也十分清晰，如審查賬目的工作和績效審計工作在部門預算中的占比分別為30.7％和69.3％；審查賬目的工作和績效審計工作所用人員分別為63人和122人。

最后，交代開支詳情。

如個人薪酬：薪金和津貼分別為1.13億港元和47萬港元；與員工相關的開支：強制性公積和公務員公積分別為24.4萬港元和8.5萬港元；特別委任酬金和一般部門開支：222.1萬港元和548.5萬港元。總計部門預算支出為1.22億港元。

預算差異的背后

如果說香港特區政府的預算是一份態度誠懇、請求納稅支付的賬單，那么，廣州市財政局提供的部門預算則更像是一份花錢告知，而財政部編制的部門預算，則還是一份很難讓人看懂的花錢告知。

三份不同的政府部門預算，道出三個不同的預算階段。

中央部門的財政預算屬于政策財政，而非公共財政。盡管財政透明度已呼吁多年，但政府中很多人始終認為財政預算不需要告訴納稅人。

而要改變這種根深蒂固的觀念不容易，其中傳統觀念和體制滯后是根本原因。

加之財政預算是在體制內制定，會使部門利益和部分官員利益受到損害，阻力之大可想而知。

目前中央一級進行預算編制和公開較好的有環保部、衛生部和民政部。

廣州市的預算要進步一些，已見公共財政改革的明顯成效。在地方，除了廣州市之外，預算編制和公開較好的還有深圳市、焦作市等；區一級的，有深圳市的龍崗區財政局等，可謂星星之火，正待“燎原”。

香港特區的公共預算已臻成熟，主要體現在五個方面：一、公開透明。在整個預算的制訂過程中，財政司要向全社會公開，讓人們知曉；二、財政預算的制訂內容翔實，不漏細節，并要經過立法委員會和社會各界的廣泛咨詢和嚴格監督；三、預算案通過前后，皆掛到網上，讓愿意看到的人很容易查到；四、財政司預算處公布辦公室電話，及時接聽人們的電話；五、審計系統對立法院負責，對預算執行的審計更嚴格、更科學。

了解公共財政信息，乃納稅人和公民天然權利。預算看不懂，難避政府有意不讓看懂之嫌疑。

100年前，梁啟超撰文《度支部奏定試辦預算大概情形折及冊式書后》，對清政府頒布的預算草案進行抨擊，乃曰：從預算可窺一國政府之施政方向，是政治而非經濟所能概括。

百年后的今天，我們更期待人民享有預算信息知情權，政府有責任把其在行政管理活動中所產生、所收集的信息對人民公開，及時、全面地公布預算編制過程、財政政策目標、公共部門賬目和形勢預測等財政資訊。

同時，應強化各級人大在預算中的立法監督作用，建立預算的外部政治控制機制和嚴密的預算管理體制。

此外，預算編制和審批、執行與監督的職責應由各級政府和人大分別予以履行，并以“陽光預算”機制廣泛接納民眾之評議和監督。

財政，乃庶政之母。