改革十字路口上的個人所得稅

“兩會”已經(jīng)落下帷幕，但“兩會”上的熱點之一——圍繞所謂個稅起征點問題的爭論，似乎并沒有隨之平息下來。在各類大眾傳播媒介，特別是在各個門戶網(wǎng)站上，有關(guān)個稅起征點問題的報道、跟貼或留言，仍然隨處可見。

如此的景象，之所以會在經(jīng)濟已經(jīng)回升且步入復(fù)蘇軌道的背景下呈現(xiàn)，可能并不僅僅在于個稅直接牽動百姓利益，從來就是社會的焦點。除此之外，對于有關(guān)提升個稅起征點問題的議案，相關(guān)政府部門僅以“暫不考慮”作答、而未如往年那樣直面回應(yīng)，可能也是一個重要的原因。

中國的個稅改革事項，在萬眾矚目之下，走到了連相關(guān)政府部門都緘默其口的地步，至少表明了一個基本事實：它正處于改革的十字路口上。

應(yīng)當(dāng)說，關(guān)于現(xiàn)行個稅的缺陷及其未來的改革方向，起碼在稅收理論界和稅收實踐層，是越來越清晰的。

現(xiàn)行稅制體系中的個稅，實行的是分類所得稅。名義上是一個稅種，實質(zhì)上分作11個征稅項目：工資薪金所得、個體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營所得、企事業(yè)單位承包(承租)經(jīng)營所得、勞務(wù)報酬所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費所得、利息(股息、紅利)所得、財產(chǎn)租賃所得、財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得、偶然所得和其他所得等。對于上述不同的征稅所得項目，采取的是不同的計征辦法、適用的是不同的稅率表格。這樣的稅制安排格局，其優(yōu)點是便于征管，可以從源征稅，代扣代繳，有助于防范偷漏稅。但它也有一個致命的缺陷，這就是不利于其除組織收入之外的另一個重要功能的發(fā)揮——調(diào)節(jié)收入分配差距。

比如，人與人之間的收入差距，本來是綜合而非單一項目的收入差距。在不計算綜合收入水平的條件下，分別就居民的每一個單項收入征稅，其所能達到的調(diào)節(jié)作用，至多只限于單一項目收入本身。除非人們的收入來源單一化，否則，針對單一項目而非加總求和之后的綜合性收入的調(diào)節(jié)，無異于瞎子摸象。

再如，即便在單一項目收入如工薪收入的視野內(nèi)，由于不同納稅人的負擔(dān)狀況不同，扣除負擔(dān)之后的經(jīng)濟境遇便有很大的差異。在不計算差異頗大的負擔(dān)賬的條件下，僅著眼于居民的工薪收入賬并隨之征稅，其所帶來的調(diào)節(jié)效應(yīng)，只會加劇既有的不公平而非有助于社會公平目標(biāo)的實現(xiàn)。

又如，現(xiàn)行個稅本無所謂起征點的設(shè)計。人們所說的起征點，其實是扣除額或?qū)鄢~的一種誤讀。作為扣除額，其最重要的特征，應(yīng)當(dāng)是差異化——不同經(jīng)濟境遇的人適用不同的扣除規(guī)定，從而體現(xiàn)凈所得征稅原則。在中國，人們之所以習(xí)慣于將扣除額誤讀為起征點，恰是因為，現(xiàn)行個稅實行了標(biāo)準(zhǔn)化的扣除額——讓不同經(jīng)濟境遇的人適用了統(tǒng)一的扣除標(biāo)準(zhǔn)。在忽略人與人之間的費用開支差異條件下所進行的個稅調(diào)節(jié)，當(dāng)然不符合凈所得征稅的原則，有悖于社會公平。

諸如此類的問題，還可舉出許多。如果說在市場經(jīng)濟建設(shè)初期，我們尚可接受這種相對粗獷的個稅格局，那么，隨著市場經(jīng)濟的日趨完善進程，啟用相對精細的稅制安排已經(jīng)勢在必行。正是鑒于這樣的狀況，早在2003年10月，中共中央便將實行綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制寫入了《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干重大問題的決定》。此后不久，又通過將其載入“十一五”規(guī)劃而給予了立法層面的確認。

有別于分類所得稅制，綜合與分類相結(jié)合所得稅制的基本特點，是除少許的特殊收入項目外，其余的所有來源、所有項目的收入都須在加總求和的基礎(chǔ)上，一并計稅。

這樣做，進入其調(diào)節(jié)視野的居民收入，便不再限于單一項目，而是綜合性收入。鑒于收入來源日趨多元化的現(xiàn)實背景，建立在綜合性收入基礎(chǔ)上的個稅調(diào)節(jié)，無疑是更貼近居民收入分配差距現(xiàn)實的調(diào)節(jié)。

這樣做，先算賬、再征稅，便不再是一句空話。在計算納稅人綜合收入賬的同時，由于贍養(yǎng)人口不同、居住區(qū)域不同、身體狀況不同而形成的負擔(dān)差異，便有了據(jù)實核算、相應(yīng)扣除并再予征稅的可能。

這樣做，個稅計征中的扣除額，就有了實行差異化的可能。不同經(jīng)濟境遇的人，便可以脫出標(biāo)準(zhǔn)扣除額的局限而適用差異化的扣除規(guī)定，從而使得按凈所得征稅成為現(xiàn)實。由此，扣除額也就不再會被人們誤讀為起征點。

然而，綜合與分類相結(jié)合所得稅制終究要建立在納稅人個人申報的基礎(chǔ)上。在收獲其較強的調(diào)節(jié)收入分配功能效應(yīng)的同時，如何推進這樣一種以綜合計征為特點的全新的個人所得稅制，一直在考驗著中國現(xiàn)實的稅收征管機制。

毋庸贅言，迄今為止，中國現(xiàn)實的稅收征管機制，仍停留于“間接”征收、“截流”管理的水平。這種情形，顯然不適應(yīng)建立在納稅人個人申報基礎(chǔ)上的綜合計征的需要。一旦走出既有的從源征稅、代扣代繳的個稅征管軌道，現(xiàn)實稅收征管機制的“底線”便極可能被突破，從而陷稅務(wù)機關(guān)于尷尬境地。

正是在這種現(xiàn)實稅收征管機制的“瓶頸”制約下，再加上個稅納稅人眾多、百姓納稅意識單薄等現(xiàn)實國情因素的考慮，從2003年一路走下來，在長達7年的時間里，綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制始終在研究層面徘徊。

一方面是實行綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制已經(jīng)成為迫在眉睫的現(xiàn)實要求，另一方面，現(xiàn)實的稅收征管機制又直接制約著綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制的實行。在現(xiàn)實稅收征管機制短期難有較大突破的情況下，個稅改革方案的實施進程也就被一再拖延下來。

個稅改革既不能循著既有改革方案的軌道如期向前推進，人們圍繞個稅而形成的諸如家庭聯(lián)合申報、基本醫(yī)療醫(yī)藥費用扣除、住房貸款利息扣除、子女教育費用扣除等多方面的訴求，便越來越凝聚到其可以看得見、摸得著的線索上——提升“被稱作起征點的扣除額”。人們對于現(xiàn)行個稅的不滿或抱怨，也就越來越集中于其可以直接感知、立竿見影的項目上——“被稱作起征點的扣除額”過低。于是，便有了近些年來人們圍繞所謂個稅起征點問題而掀起的一輪又一輪的爭論之潮。

問題在于，“被稱作起征點的扣除額”的調(diào)整，不過是個稅改革或調(diào)整中的一個細小的事項。在綜合與分類相結(jié)合的個稅改革進程未取得突破進展的情況下，一味地提升它的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，不僅于整體改革目標(biāo)的實現(xiàn)無補，而且可能會為未來的改革添加不必要的難題要素。也正是在如此的十字路口上，才有了當(dāng)前相關(guān)政府部門面對個稅改革緘默其口情形的呈現(xiàn)。

所以，看起來，在當(dāng)前的中國，牽涉?zhèn)€稅的幾乎所有的問題或矛盾，都須在綜合與分類相結(jié)合的個稅改革框架內(nèi)求得解決。故而，人們圍繞個稅改革問題的爭論，似有轉(zhuǎn)換聚焦點的必要——從“被稱作起征點的扣除額”轉(zhuǎn)換到“綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制的實現(xiàn)”上，從而形成一股加快推進綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制的強大的社會力量。