藥監(jiān)執(zhí)法中“執(zhí)行難”的成因及對策
——北京市藥品監(jiān)督管理局朝陽分局“五五”普法工作紀(jì)實

文◎王晨

隨著醫(yī)藥市場的發(fā)展，人民群眾對高新醫(yī)療技術(shù)以及先進藥械的渴求程度不斷提高，市場秩序愈發(fā)混亂，基層藥監(jiān)執(zhí)法部門在處理、糾正違法行為時，遇到了新的阻礙——“執(zhí)行難”。對此，筆者結(jié)合工作實踐簡要分析造成“執(zhí)行難”的主要原因并提出解決對策。

“執(zhí)行難”的成因

相對人無力償付或故意不履行。在執(zhí)法實踐中常見的情況有三：一是相對人無償付能力，除維持企業(yè)正常運營的開支及投入的成本，完全沒有可供執(zhí)行的財產(chǎn)；二是相對人故意不履行，采取注銷營業(yè)執(zhí)照、變更主體或是拒絕接收處罰決定書等手段來逃避處罰；三是以嚴(yán)重的暴力抗拒執(zhí)行，這種情況不僅危害執(zhí)法人員人身安全，而且損害了法律的公信力，惡化了執(zhí)法環(huán)境。

立法上的疏漏與滯后造成監(jiān)管與處罰銜接不暢。在執(zhí)法實踐中常見法律（法規(guī)、規(guī)章）條款與實際情況脫節(jié)的現(xiàn)象。一些法律條款本意是好的，但是由于對客觀條件考慮不充分，導(dǎo)致執(zhí)行困難。如對性質(zhì)惡劣、危害嚴(yán)重的生產(chǎn)、銷售假藥罪的定性問題，刑法中這樣規(guī)定：生產(chǎn)、銷售假藥，足以嚴(yán)重危害人體健康的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處銷售金額百分之五十以上二倍以下罰金。相關(guān)司法解釋也對“足以嚴(yán)重危害人體健康”的四種情況進行了解釋，即“含有超標(biāo)準(zhǔn)的有毒有害物質(zhì)的”、“不含所標(biāo)明的有效成份，可能貽誤診治的”、“所標(biāo)明的適應(yīng)癥或者功能主治超出規(guī)定范圍，可能造成貽誤診治的”、“缺乏所標(biāo)明的急救必需的有效成份的”。但工作實踐中，對藥品檢驗機構(gòu)能否出具“可能貽誤診治”或者“可能造成貽誤診治”的結(jié)論存在較大爭論，因此檢驗機構(gòu)為避免糾紛和法律責(zé)任，一般不愿出具此類報告。這導(dǎo)致司法解釋中的“第二、三種情況”難以適用，無法對違法者定罪量刑。

執(zhí)法環(huán)境不暢加大行政執(zhí)法難度。

《行政處罰法》對行政執(zhí)法程序、執(zhí)法人員行為有著明確而嚴(yán)格的規(guī)定，一旦違反即宣告行政行為（處罰）違法或無效。但在規(guī)范執(zhí)法行為的同時并未對相對人制定有效的限制條款。《行政處罰法》第三十七條規(guī)定，“當(dāng)事人或者有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)如實回答詢問，并協(xié)助調(diào)查或者檢查，不得阻撓”、“行政機關(guān)在收集證據(jù)時，可以先行登記保存，在此期間，當(dāng)事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)”。但對于相對人拒不配合檢查，或是銷毀、轉(zhuǎn)移證據(jù)的，法律卻沒有明確的懲治措施，造成對相對人一方缺乏約束。另一方面，《行政處罰法》等法律未賦予執(zhí)法人員實施行政強制措施的權(quán)力，導(dǎo)致實踐中遇到當(dāng)事人妨礙執(zhí)行公務(wù)，拒不履行處罰決定或者暴力對抗等行為時束手無策。

解決“執(zhí)行難”的對策

加快立法步伐，改善立法與實踐脫節(jié)問題。立法是執(zhí)法的基礎(chǔ)，健全行政法律制度是建設(shè)法治國家的前提。加快立法步伐，不斷完善法律法規(guī)，保持法律的適應(yīng)性、時效性，確保執(zhí)法活動有法可依，處罰條款及幅度不背離實際，自由裁量尺度更為靈活，這需要立法機構(gòu)統(tǒng)籌兼顧、突出重點、匯總研究。國家層級的立法機構(gòu)應(yīng)關(guān)注上位法及行政法規(guī)的制定和修改；地方一級則應(yīng)考慮區(qū)域差異，從有利于地方經(jīng)濟發(fā)展和切實有效監(jiān)管的角度制定地方性法規(guī)，并認(rèn)真及時聽取基層意見。

解決行政執(zhí)法中人、力、物的不足。

提高行政執(zhí)法效率，切實加大執(zhí)法力度，這需要政府各職能部門協(xié)調(diào)配合，并暢通有關(guān)信息。在執(zhí)法力量不足的客觀條件下，地方人大、政府應(yīng)從立法和行政資源配置等方面給予保障和支持，相關(guān)職能部門在政府的協(xié)調(diào)下形成辦案合力，建立長期穩(wěn)定的聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機制，形成依法治藥的良好氛圍。

提高執(zhí)法隊伍素質(zhì)，改善執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法形象。執(zhí)法隊伍的素質(zhì)直接影響黨和政府在人民群眾中的形象，影響執(zhí)法的效率和質(zhì)量。行政機關(guān)應(yīng)不斷提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，通過效能建設(shè)和廉政建設(shè)來規(guī)范、促進執(zhí)法行為，及時更新知識體系，學(xué)以致用，改變重實務(wù)輕理論的思想。

增強社會法治觀念，推動依法治國進程。由于歷史文化等因素，我國公民的法律意識薄弱，成為“執(zhí)行難”問題的社會思想根源。行政法的制定有很大缺口，執(zhí)行效果也不理想。面對現(xiàn)狀，單純的法治宣傳并不能解決問題，必須從制度上做好相應(yīng)的配合，在法治宣傳的同時，培養(yǎng)、提高公民的權(quán)利意識和法律素養(yǎng)，增強民眾的法律意識和對司法權(quán)威性的認(rèn)同；在行政執(zhí)法過程中，營造平等、自由、開放的市場競爭秩序，建立公正的競爭規(guī)則，使從業(yè)人員自覺履行各項法律義務(wù)。

總之，“執(zhí)行難”的產(chǎn)生不僅有法律方面的原因，還有更深層次的社會原因。要解決行政執(zhí)法過程中的“執(zhí)行難”的問題，應(yīng)充分分析各行政領(lǐng)域的“執(zhí)行難”成因，從法律制度上進行完善，并提高公眾的法律意識，在全社會樹立對“執(zhí)行”的正確認(rèn)識，維護法律的尊嚴(yán)。