低碳經濟視野下政府環境管理的完善

□李志龍

( 山西師范大學思政部，山西 臨汾 041004)

中國著名低碳經濟學家張坤民教授認為低碳經濟是目前最可行的可量化的可持續發展模式。他把低碳經濟定義為：“低碳經濟是以低能耗、低污染、低排放為基礎的經濟模式，是人類社會繼農業文明、工業文明之后的又一次重大進步。低碳經濟實質是高能源利用效率和清潔能源結構問題，核心是能源技術創新、制度創新和人類生存發展觀念的根本性轉變。低碳經濟的發展模式，是一場涉及生產方式、生活方式和價值觀念的全球性革命。”發展低碳經濟、實現可持續發展，已經成為全球共識。向低碳經濟轉型已經成為世界經濟發展的大趨勢，這將為人類逐步邁向生態文明走出一條摒棄傳統增長模式，通過低碳經濟模式，實現人類可持續發展的新路。

三十余年來我國環境法治的發展已初具規模，形成了較完善的環境法律體系。我國環境法是以企業對環境的負外部性為出發點，以限制企業發展為主要手段，強調污染者治理。我國環境法的實施主要是由國家行政機關組織領導而展開的，許多環境問題表面看是企業行為，但其背景因素卻是政府行為問題。政府行為的影響具有宏觀性、深遠性和長期性，政府一旦作出決策便很難補救。因此政府決策及權力行使中的失誤是政府環境管理中最直接和最重要的問題。

一、我國政府環境管理中存在的問題

我國政府環境管理在環境保護上發揮了積極的作用，但也存在著一些問題，主要體現在以下幾個方面。

(一)管理手段失靈。我國政府環境管理一直習慣于使用環境法律、法規和環境強制性標準對企業進行監督，當企業違反時則采用行政罰款等處罰手段。但是實際上行政主體的權限是相當有限的，企業違反環境保護而承擔的責任比較低，無法對污染企業產生有效的威嚇和震懾作用。污染者僅面對十分弱小的法律制裁，而他們往往又會以資金困難，或通過施加不當影響而免除法律責任，管理手段的失靈無法對污染者產生足夠的約束作用，同時也損害了法律的尊嚴。

(二)行政執法不嚴。很多地方政府的考核重視經濟產值而輕視環保，這使得環境保護部門的地位非常尷尬。同時我國地方財政支出的主要來源源自企業稅收，當然地方環境保護部門的經費來源也依賴于企業稅收。一方面，一些環境保護部門為保證經費充足對企業污染睜只眼閉只眼；另一方面，我國政府環境管理主要運用強制性命令的手段，這也為腐敗創造了條件。

(三)社會力量薄弱，公民參與不足。我國市民社會的基礎還很薄弱，環境保護社會力量還處于發展階段。而且我國大眾傳播媒介缺乏獨立性，在反映環境狀況的嚴峻性、真實性方面還受到諸多限制。公眾理應以獨立的法律主體地位和積極的方式參與政府環境管理過程。對于環境而言：“好的環境管理必須允許社會公眾對自身事務及管理進行最充分的參與”。因此無論在理論上還是在實踐上，世界各國都十分重視公眾在環境保護中的重要作用，特別是以知情權、參與權和獲得救濟權為主要內容的環境權。而目前我國的法律法規雖然對公民參與環境管理做出了規定，但是缺乏實施的具體配套保障措施。

二、政府環境管理存在問題的原因分析

我國政府環境管理制度是在我國傳統行政制度背景下建立和完善起來的，因此不可避免地帶有傳統行政管理制度的弊病。中國有著政府集權的歷史傳統，長期的強制性行政模式造就了政府“命令+控制”型的思維習慣和行為模式。這種思維習慣和行為模式已經成為中國社會和政治文化的一部分，具有極強的歷史傳承性。

按照古典經濟學家的觀點，市場是成本低廉、效益最佳的精巧機器。但是市場卻無法自動達到帕累托最優狀態，在外部效應、公共物品、限制壟斷、抑制波動、信息不對稱方面也會失靈，于是不得不借助于政府的力量予以彌補。然而市場失靈不是政府干預的充分條件，市場解決不了的問題，政府也不一定能解決。因為存在著情況更為嚴重的政府失靈，這是由于政府行為并非總是代表公共利益。政府作為多元利益的代表，除了污染防治以外，還要促進經濟發展，增加稅收，提高就業等。在多元利益的驅使下，地方政府往往會優先發展經濟而忽視環境保護，作為公益的環境保護就無法得到完全實現。

三、完善政府環境管理的建議

政府環境管理中應注意處理好環境保護和經濟發展兩者之間的關系。目前在兩者關系上主要存在相互制約說和條件說兩種認識：相互制約說認為環境保護與經濟發展不可得兼，法律應首先保護經濟發展；條件說則認為，環境保護是經濟發展的外部條件，環境保護將制約經濟發展。以上兩種認識割裂了經濟發展和環境保護兩者之間的關系，實際上環境問題產生于人類經濟發展，但其解決也離不開經濟發展。兩者的最終目的都是為了增進人類的福利和生存質量，兩者其實是共生同質的關系，是發展的兩個方面。針對我國目前政府環境管理中存在的問題，在逐步完善時應著重考慮以下四個方面。

(一)在立法中對公民環境權作出明文規定。公眾環境權益的維護和表達，最終離不開政府。目前政府在環境保護公共服務領域不是介入太多，而是供給太少。任何制度設計必須充分考慮歷史傳統可能造成的影響并盡量降低成本。《憲法》是我國的根本大法，建議可在《憲法》第26條中增加：“公民享有在適宜的環境中生活和工作的權利，有權獲知環境信息”的規定。在現行《環境保護法》修改過程中，建議在總則部分明確規定：“公民享有知悉、獲取環境信息的權利，享有在適宜的環境中生活和工作的權利”并應對侵犯環境權的行為給予行政或司法救濟。這樣既符合國外先進的立法體例，又可以有效地激發公民的權利意識。

(二)明確政府職責、推動政務公開。傳統政府與公民缺乏有效的信息溝通渠道，而“電子化政府”的出現，則從技術層面很好地解決了這個問題，從而為建立一個負責任的、有效率、具有更高環境管理水平的政府奠定了堅實基礎。國家應通過立法明文規定政府責任，保障公眾獲得環境信息的權利。建議盡快制定《行政程序法》，嚴格規范行政活動的基本程序，確立“告知”程序，“聽證”程序，確認公民的知情權以及請求復議和司法救濟的權利和程序。

(三)建立健全科學的政府環境管理決策機制和激勵機制。決策機制的完善是防范政府決策失誤的有效措施。現行環境法已經開始這方面的有益嘗試。我們應在此基礎上，進一步通過立法完善環境聽證制度、項目論證制度、重大問題集體決策制度和環境責任制度。對于環境問題的解決，“經濟學家倡導，經濟手段的運用應視為選擇了一項經濟上有效率的機制，即費用最小化。”環境法應充分考慮市場的激勵機制，在直接的行政管制的基礎上，完善相關的經濟手段。如：排污收費制度、排污權交易政策、押金退款制度、補貼、稅收等。激勵機制的目的在于把市場機制引入政府環境管理過程中，但其有效運行需要強有力的法律作為支撐。法律應首先確認有關環境資源的產權制度并通過法律保證經濟手段的有效運用，政府應為市場提供制度保障和適宜的環境，最終實現政府與市場的最優組合。

(四)環境教育的制度化。世界各國日益重視環境教育的作用，環境教育將極大地影響到環境保護的實施效果與進程，大大降低環境保護制度實施的阻力與成本。目前在《農業法》、《清潔生產促進法》中已經有所體現，但這還遠遠不夠。環境教育的制度化有利于促進環境教育的發展，我們應在傳統教育的基礎上通過政府立法建立完善環境教育體系，以改變公民對待環境的態度。

參考文獻：

[1]張坤民.低碳世界中的中國：地位、挑戰與戰略[J].中國人口資源與環境,2008,(5).

[2] “Elements of Good Environmental Governance”, Editorial of Asia Pacific Journal of Environmental Law,vol6,Issue.

[3]張山嶺.經濟合作與發展組織：稅收與環境：互補性政策[M].北京：中國環境科學出版社，1996.

[4]劉亞明.經濟合作與發展組織：環境經濟手段應用指南[M].北京：中國環境科學出版社，1994.