對當前形勢下退耕還林的若干思考

趙玉濤

（國家林業(yè)局退耕還林辦公室，北京100714）

實施退耕還林是黨中央、國務(wù)院站在民族生存和發(fā)展的戰(zhàn)略高度，著眼于經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展大局做出的重大戰(zhàn)略決策。自1999年開始試點以來，取得了生態(tài)改善、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展的顯著綜合效益［1］。2007年，國家為確保耕地不少于1.2億hm2，暫時停止安排退耕地造林任務(wù)至今已近3a。當前，中央加大改善生態(tài)環(huán)境、解決“三農(nóng)”問題的決心和舉措以及全球應(yīng)對氣候變化的國際國內(nèi)形勢賦予了退耕還林新的歷史使命和任務(wù)，科學謀劃并繼續(xù)穩(wěn)步推進退耕還林工程具有更加現(xiàn)實的意義。

1 新的形勢賦予了退耕還林新的使命

近年來我國政府對進行生態(tài)建設(shè)和支農(nóng)惠農(nóng)力度的進一步加大，以及因此使我國在國際事務(wù)和外交戰(zhàn)略中的地位和話語權(quán)的提升，都為繼續(xù)實施退耕還林賦予了新的使命。

1.1 實現(xiàn)2020年森林目標賦予退耕還林更艱巨的任務(wù)

退耕還林的實施，為我國的生態(tài)建設(shè)特別是森林目標的實現(xiàn)做出了重要貢獻。據(jù)2009年我國公布的第七次森林資源清查資料，全國森林面積和人工林面積分別比第六次森林資源清查結(jié)果（2003年）凈增2 053萬hm2和840萬hm2，人工林面積繼續(xù)保持世界首位，使森林覆蓋率提前實現(xiàn)了2010年森林覆蓋率要達到20%的奮斗目標［2］。2004－2009年，退耕還林工程完成人工造林面積1 033萬hm2，占兩次清查森林資源凈增面積的50%以上。從退耕還林實施以來的總體情況來看，全國已累計完成退耕還林2 700萬hm2［1］，占到同期全國林業(yè)重點工程造林總面積的50%以上，相當于再造了一個東北、內(nèi)蒙古國有林區(qū)，全部成林后將使全國森林覆蓋率平均提高近3%。2009年9月胡錦濤主席在聯(lián)合國氣候變化峰會上提出了我國生態(tài)建設(shè)的下一個宏偉建設(shè)目標：“爭取到2020年森林面積比2005年增加4 000萬hm2，森林蓄積量比2005年增加13億m3。”在當前我國適宜造林空間越來越少，適宜造林地區(qū)造林難度越來越大的情況下，要順利實現(xiàn)此宏偉目標，除了要充分利用和發(fā)展好現(xiàn)有林業(yè)用地適宜造林面積外，還要走外延式發(fā)展道路，其中繼續(xù)有計劃地將不適宜耕種的陡坡耕地和嚴重沙化耕地退下來還林是一重要途徑。

1.2 應(yīng)對氣候變化賦予退耕還林新的使命

按我國人工林平均蓄積量測算，退耕還林工程已造林成林后林分蓄積量將達13億m3，能固定CO2近10億t，將為應(yīng)對氣候變化做出重大貢獻。2009年12月，溫家寶總理在哥本哈根聯(lián)合國氣候變化大會上對我國實施退耕還林的重大意義做了高度概括，指出我國持續(xù)大規(guī)模開展退耕還林和植樹造林，大力增加森林碳匯，已經(jīng)成為世界上人工造林面積最大的國家。當前，無論是建設(shè)規(guī)模，還是投資力度，退耕還林工程都遠遠超出了以前其他國家實施的羅斯福防護林工程、斯大林改造大自然計劃、日本治山計劃、加拿大綠色計劃等世界生態(tài)建設(shè)工程，退耕還林工程已成為中國政府認真履行國際公約、作應(yīng)對氣候變化負責任的大國的標志性工程。當前，全球氣候變化深刻影響著人類生存和發(fā)展，是全世界共同面臨的重大挑戰(zhàn)。我國作為在國際事務(wù)中負責任的大國，將加快國土綠化進程，增加森林碳匯，積極應(yīng)對氣候變化寫進了2010年的政府工作報告。從應(yīng)對氣候變化的意義上看，繼續(xù)將不適宜耕作的陡坡耕地和嚴重沙化耕地退耕還林，加快荒山荒地造林和封山育林步伐，已經(jīng)不僅僅是增加森林面積、治理水土流失和風沙危害的需要，更是順利實現(xiàn)胡錦濤主席向國際社會做出的莊嚴承諾，進一步提高我國在國際事務(wù)和外交戰(zhàn)略中的地位和話語權(quán)，樹立我國負責任大國形象的需要。

1.3 解決“三農(nóng)”問題賦予退耕還林更大的責任

退耕還林實施的初衷是根治水土流失、改善生態(tài)環(huán)境，但隨著工程的深入開展，退耕還林已經(jīng)成為解決我國老少邊貧地區(qū)“三農(nóng)”問題的一條重要途徑。退耕還林根植農(nóng)村，服務(wù)農(nóng)業(yè)，惠及農(nóng)民，成為落實黨中央、國務(wù)院支農(nóng)惠農(nóng)政策的一個重要載體，有效地促進了工程區(qū)的農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，以及農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展，在這些地區(qū)“三農(nóng)”問題的解決中發(fā)揮了重要作用。胡錦濤總書記2007年11月考察內(nèi)蒙古伊金霍洛旗退耕還林工作時指出：抓好退耕還林、退牧還草，對于恢復生態(tài)、改善民生有著重要作用，是一條符合科學發(fā)展觀要求的正確道路，要進一步完善政策、鞏固成果，堅持不懈地把這件利國利民的事情做好。2009年10月，溫家寶總理到甘肅定西考察退耕還林，語重心長地說：“歷史上說的隴東苦瘠甲天下，指的就是定西等地。這些年，定西經(jīng)濟社會發(fā)展出現(xiàn)可喜變化，主要得益于退耕還林，得益于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，得益于農(nóng)民外出打工”。2006年5月，溫家寶總理在寧夏中寧縣考察時說：“這個地方的退耕還林還草帶有扶貧意義”。當前，水土流失和土地沙化問題依然是制約我國廣大老少邊貧地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的主要問題，這些地區(qū)歷史上遺留下來的以破壞生態(tài)環(huán)境為代價換取生存和發(fā)展的舊賬還難以一時得到解決，繼續(xù)實施退耕還林，必將為從根本上改善這些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力要素的優(yōu)化布局和配置，進而解決“三農(nóng)”問題作出更大的貢獻。

2 繼續(xù)退耕還林具備了外部環(huán)境

盡管退耕還林已實施10a，但當前各地仍有一些不適宜耕種的陡坡耕地和嚴重沙化耕地在繼續(xù)耕種。同時，退耕還林10a來的成功實踐，得到了中央及社會各界的高度關(guān)注和各地干部群眾的支持擁護，形成了較為完善的政策、制度、管理和技術(shù)體系，積累了豐富的工程建設(shè)經(jīng)驗，繼續(xù)退耕還林具備了良好的外部環(huán)境。

2.1 繼續(xù)退耕還林仍有空間

退耕還林實施以來，各地通過實施退耕還林大大減少了陡坡耕地和嚴重沙化耕地面積，有效治理了水土流失和土地沙化。但從2007年以來，國家沒有再安排新的退耕地造林任務(wù)，各地陡坡耕種和嚴重沙化耕地繼續(xù)耕種的現(xiàn)象仍然存在。國家統(tǒng)計局第二次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報（第六號）顯示，截止2006年10月31日，全國仍有25°以上的陡坡耕地4 040.9萬hm2［3］。另外，當前我國耕地統(tǒng)計“數(shù)出多門”，各地耕地面積仍然存在著計稅面積、承包面積、國土詳查面積等多種口徑［4］。盡管國土資源管理部門公布的2008年底全國耕地面積為1.22億hm2，距離1.2億hm2耕地保有量紅線距離已經(jīng)很近，但此統(tǒng)計數(shù)字之外注定會有不少空間沒有摸清。繼續(xù)實施退耕還林仍有空間。

2.2 中央的高度重視提供了堅強的保障

退耕還林是順應(yīng)自然規(guī)律和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的必然產(chǎn)物，因而成為中央決策并上升為國家意志。工程實施以來，得到了黨中央、國務(wù)院的高度重視。中央領(lǐng)導同志多次視察退耕還林工程建設(shè)現(xiàn)場并作出重要指示。國務(wù)院先后頒布了《退耕還林條例》，先后下發(fā)了《關(guān)于進一步做好退耕還林試點工作的若干意見》（國發(fā)［2000］24號）、《關(guān)于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》（國發(fā)［2002］10號）、《關(guān)于完善退耕還林政策的通知》（國發(fā)［2007］25號）、《關(guān)于切實搞好“五個結(jié)合”進一步鞏固退耕還林成果的通知》（國辦發(fā)［2005］25號）、《關(guān)于完善退耕還林糧食補助辦法的通知》（國辦發(fā)［2004］34號）等政策性文件。這是我國乃至世界歷史上任何一項生態(tài)建設(shè)工程所沒有過的。當前，為實現(xiàn)黨中央提出的建設(shè)生態(tài)文明、構(gòu)建和諧社會、促進科學發(fā)展的戰(zhàn)略目標，退耕還林作為我國生態(tài)建設(shè)的一支主力軍，必將做出更大的貢獻，黨中央、國務(wù)院也必將因此對退耕還林更加關(guān)切。

2.3 成功實踐創(chuàng)造了良好的工作基礎(chǔ)

退耕還林實施以來，從中央到地方制定出臺了一系列政策措施、實施意見、管理辦法和技術(shù)標準等，形成了一套較為完善的政策措施體系和組織管理體系。各地在工程實施中，結(jié)合本地實際，勇于探索實踐，總結(jié)出了許多成功的建設(shè)模式和經(jīng)營機制，并在工程的全過程管理中積累了豐富的經(jīng)驗，為繼續(xù)實施退耕還林奠定了扎實的工作基礎(chǔ)。同時，退耕還林的實施，使億萬農(nóng)民實實在在地享受到了國家的支農(nóng)惠農(nóng)政策，更深刻地體會到了退耕還林給他們帶來的生態(tài)改善、收入增加、生活水平提高等諸多好處。當前，退耕還林已經(jīng)成為一項家喻戶曉的民心工程、德政工程，退耕還林政策已深入人心。廣大基層干部群眾對退耕還林工作已相當熟悉。可以說，有史以來還沒有哪一項生態(tài)工程具有如此廣泛的群眾基礎(chǔ)。

同時，近年來我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，綜合國力明顯增強，財政收入大幅度增長，糧食生產(chǎn)也連年喜獲豐收并屢創(chuàng)新高，為繼續(xù)實施退耕還林提供了堅實的財力和物力保障。

3 科學規(guī)劃是繼續(xù)退耕還林必須解決的問題

退耕還林實施10a來，總體進展順利，成效顯著，得到了社會各界的廣泛認可。但工程實施以來國家一直沒有出臺總體建設(shè)規(guī)劃，給各地組織實施帶來不少困難，最明顯的就是因為沒有出臺規(guī)劃，年度計劃任務(wù)只能一年一定，造成許多地方前期工作準備不足、長遠發(fā)展前瞻性差、超計劃實施或當年無法完成計劃任務(wù)等諸多問題。因此，在繼續(xù)實施退耕還林前，首要解決的問題就是科學編制出臺工程建設(shè)規(guī)劃。

3.1 科學確定目標、規(guī)模、范圍和進度

科學規(guī)劃，首先要科學確定目標、規(guī)模、范圍、布局、進度等。目前，國家正在開展第二輪全國土地資源詳查。要結(jié)合此次詳查，切實摸清全國現(xiàn)有的土地資源以及利用狀況，系統(tǒng)掌握現(xiàn)有陡坡耕地、嚴重沙化耕地以及那些按照土地適宜性評價不宜再耕種的低產(chǎn)田、鹽堿地等的數(shù)量、質(zhì)量和分布，以及這些耕地分布地區(qū)的糧食產(chǎn)量、人均耕地面積、農(nóng)業(yè)人口等社會經(jīng)濟狀況。在此基礎(chǔ)上，仔細測算農(nóng)民需要的口糧田面積和可退耕面積，深入分析需要繼續(xù)退耕的可能性和可行性，在《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）》的總體框架下，結(jié)合國家生態(tài)建設(shè)的需要和財力等因素，科學確定工程建設(shè)總體目標、規(guī)模和范圍等，并按照輕重緩急、注重實效的原則合理安排工程建設(shè)布局、重點和進度，做到有計劃、按步驟的實施，既要防止任務(wù)大起大落，又要防止重點不突出。

3.2 完善政策措施

科學規(guī)劃，還必須根據(jù)形勢的發(fā)展和需要完善政策措施。退耕還林工程政策性極強，由于其實施主體和受益主體是1億多農(nóng)民，政策措施的科學性和可操作性是保證規(guī)劃順利實施的基礎(chǔ)和前提。退耕還林伊始，國家為充分調(diào)動各地農(nóng)民的積極性，在政策設(shè)計時考慮了更大的利益激勵。在缺乏總體規(guī)劃指導下，一些地方將退耕還林實施范圍不斷擴大。一些地方結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整就近就便分解了退耕還林任務(wù)。盡管這些耕地確實是符合《退耕還林條例》規(guī)定的可以納入退耕還林范圍的耕地，但優(yōu)先安排這些耕地退耕還林導致當前一些真正急需必須治理的陡坡耕地和嚴重沙化耕地仍然存在的事實。為此，建議在科學規(guī)劃時，要根據(jù)各地急需優(yōu)先治理的陡坡耕地和嚴重沙化耕地的實際種糧產(chǎn)出，進一步完善有關(guān)政策措施。一是關(guān)于補助標準。為保持中央政策的嚴肅性和延續(xù)性，宜采取政策補助標準總量不變、降低年補助量并拉長補助周期的做法。二是關(guān)于補助形式。為最大程度的降低管理成本和解決因糧食實物價格波動導致退耕農(nóng)戶實得利益變動等問題，在補助形式上宜參照生態(tài)公益林補償?shù)男问浇y(tǒng)一為現(xiàn)金直接補助，在補助提法上不再與糧食掛鉤。對于確實需要“以糧食換生態(tài)”補助糧食的個別地方，必須在實施退耕還林前就制定并落實好具體可行的糧食保障措施。三是關(guān)于補助內(nèi)容。總結(jié)吸取工程實踐中的經(jīng)驗教訓，建議在現(xiàn)有全部直接補助退耕農(nóng)戶政策的基礎(chǔ)上，增加對退耕農(nóng)戶能力建設(shè)的補助，提高他們走出去自我發(fā)展的能力。同時，按照工程建設(shè)任務(wù)的一定比例安排基層工程管理經(jīng)費。

［1］ 趙玉濤.退耕還林工程在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中的作用［J］.北京林業(yè)大學學報，2008，7（2）：63－65.

［2］ 賈治邦.深入貫徹落實中央決策部署努力實現(xiàn)林業(yè)發(fā)展宏偉目標［J］.林業(yè)經(jīng)濟，2010（1）：1－6.

［3］ 國家統(tǒng)計局綜合司.第二次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報（第六號）（2008－02－29）［R］.中華人民共和國國家統(tǒng)計局網(wǎng)站.

［4］ 常紅曉.中國耕地數(shù)據(jù)黑洞［J］.財經(jīng)，2004（24）：84－87.