鄉鎮政府治理困境與改革策略

劉學民

（鄭州大學公共管理學院，河南鄭州450001）

鄉鎮政府治理困境與改革策略

劉學民

（鄭州大學公共管理學院，河南鄭州450001）

鄉鎮政府治理面臨著困境，這種困境使鄉鎮政府陷入政治的、經濟的和文化的矛盾與沖突，極大地限制了鄉鎮政府可能發揮的功能。這種困境主要根源于我國的行政集權體制、績效競爭的壓力型體制以及鄉鎮政府自利性的行為選擇。解決鄉鎮政府治理困境要求建立基層分權的行政體制，改進當前的財政分配體制，實行“直選但不自治”的鄉鎮體制，從而全面改革現行的鄉鎮政府治理結構。

鄉鎮政府；治理；困境；改革

鄉鎮政府直接面向廣大農民開展公共管理活動，是黨和政府聯系基層群眾的橋梁和紐帶。鄉鎮政府治理水平既制約著民眾需求的實現和社會福利的增長，也直接關系到黨和政府在民眾心目中的形象。然而，這種地位也使得鄉鎮政府正好處于公民社會與官僚體制沖突的交匯點，極大地增加了鄉鎮政府治理難度。改善鄉鎮政府的社會形象和治理水平也成為當前迫在眉睫的任務。但是，這種努力卻面臨著不容回避的現實阻力，突出表現在鄉鎮政府治理所面臨的諸多困境上，這些困境使鄉鎮政府陷入各種政治的、體制的、經濟的和文化的矛盾與沖突，從而限制了鄉鎮政府治理功能的發揮。全面認識和有效擺脫這些治理困境會為探索鄉鎮政府治理變革提供某種有價值的啟示和可行的選擇。

一、鄉鎮政府面臨的治理困境

鄉鎮政府具有多樣化的職能：既要落實中央和上級政府的政策方針，又要爭取民眾的認同和支持；既要保證國家政策的統一性，又要適應本地社會和自然環境的特殊性；既要樹立國家政權的權威，又要培育和保護基層民眾的自治精神和自主意識，等等。這種多樣化的職能及其所處的復雜環境使鄉鎮政府不可避免地陷入各種職能與角色沖突，從而使鄉鎮政府治理面臨著諸多困境。

（一）繁重的公共責任與貧乏的行政資源的沖突

鄉鎮政府處于我國政府體系的最基層，但其承擔的公共責任卻極為繁重。不僅中央政府的大政方針需要鄉鎮政府具體加以落實，各級地方政府及其部門發布的政策措施也都需要鄉鎮政府的具體行政行為才能得以執行。然而，鄉鎮政府職責的履行卻面臨著行政資源匱乏的約束，這種約束主要體現在三個方面：一是鄉鎮政府的公共權力相對較小。在現行體制下，我國鄉鎮政府并不享有完全意義上的決策權，其決策主要是為了落實上級政府的政策法規而進行的執行性決策，而難以根據環境的特殊性對政策進行有效變通。二是鄉鎮政府的財政能力極為薄弱。在我國城鄉二元結構體制下，鄉村的發展總體上遠遠落后于城市地區。作為農村的基層政府，鄉鎮財政的稅收來源相對貧乏，占全國財政收入的比重極低。“最終形成這樣一種狀況，即財稅資源自下而上逐級向上集中，各種任務、指標卻自上而下地逐級分解、落實給基層政府”［1］。三是鄉鎮政府的政策能力明顯不足。鄉鎮政府對于區域外部環境的了解相對較少，其決策者的專業素養和決策技能相對較低，又加上缺乏智囊機構的智力支持，鄉鎮政府的決策質量總體上仍不能讓人滿意。鄉鎮政府行政資源的貧乏最終導致鄉鎮政府的職責和民眾對鄉鎮政府的期待因失去現實條件而無從實現。

（二）民眾的決策參與要求與封閉性決策體制的矛盾

鄉鎮政府決策所涉及的事務大多與基層民眾的日常生活密切相關。這種決策層次的基層性要求鄉鎮政府全面了解民眾對政府的要求和期待，并根據現實條件和可能最大限度地滿足民眾的公共需求。因此，鄉鎮政府決策更需要民眾的廣泛參與。然而，鄉鎮政府決策體制的封閉性特征卻妨礙了民眾對鄉鎮政府決策過程的參與。這種封閉性特征突出表現在鄉鎮政府決策權力的集中性、決策目標的自利性、決策過程的神秘性以及決策執行的強制性等方面。決策權力的集中性是指鄉鎮政府的決策權力集中在鄉鎮黨政一把手特別是鄉鎮黨委書記的手中，很少與其他成員分享，更不用說民眾的參與。決策目標的自利性是指鄉鎮政府的決策大多旨在維護鄉鎮政府自身的利益，特別是為了謀求更多的鄉鎮財政收益和為鄉鎮政府領導人贏得向上爬的政治資本。這種利益取向既與上級政府的期待不一致，也與民眾的要求相背離。決策過程的神秘性是指鄉鎮政府決策過程不公開，而是由少數領導人獨立做出抉擇。決策執行的強制性是指鄉鎮政府的政策執行手段往往簡單粗暴，這是決策目標自利性的必然結果。由于決策目標與民眾利益相分離，鄉鎮政府決策難以得到民眾的支持，強制性就會成為推行決策的唯一選擇。可見，鄉鎮政府決策體制的封閉性不僅制約了民眾的決策參與，也會直接導致鄉鎮政府決策質量的低下。

（三）國家權力意志與自主治理要求的沖突

我國是單一制國家，政府體系上下級之間不是分權的關系，而是領導與被領導的關系，從而在行政體系內部形成了一種對上負責的權力結構。這種權力結構有利于中央和上級政府決策的貫徹和執行，體現的是國家權力意志的要求。在農村，國家權力意志試圖通過行政權力對鄉村社會的滲透實現對鄉村社會的控制，但這種期望卻遭到來自鄉鎮政府和鄉村居民的雙重抵制，進而造成了國家權力意志與鄉村自主治理要求之間的沖突。這種沖突主要表現在兩個方面：一是對上負責的權力結構與鄉鎮政府自主性要求之間的沖突。“從歷史到當代，基層政權相對于中央權威并非是被動的執行者，它們已經營造了相當的（非法律權力意義上的）‘自主’活動空間”［2］。二是國家權力的控制沖動與鄉村社會的自主權利之間的沖突。國家權力對鄉村社會的控制主要是通過鄉鎮政府來實現的。在鄉鎮政府與上級政府的關系上，鄉鎮政府希望獲得更多的權力資源和自主性。而在鄉鎮政府與鄉村社會的關系上，鄉鎮政府則希望通過壓縮村民的自治空間而獲得對鄉村社會的有效控制，這就引發了鄉鎮政府管理與鄉村自治訴求的沖突。可見，鄉鎮政府在決策中既面臨著自身自主性與服從上級管轄權的沖突，又面臨著自身的行政控制與村民自主權利的沖突。

二、鄉鎮政府面臨治理困境的現實根源

鄉鎮政府治理之所以面臨上述困境，與我國當前行政體制的權責失衡、鄉村社會的利益分化以及鄉鎮政府在社會利益格局急劇變遷過程中采取的機會主義行為取向等因素緊密相關。

（一）行政集權體制導致鄉鎮政府權責體系的不均衡

行政集權是我國行政體制的典型特征。在這種體制下，下級政府必須無條件地服從上級政府的領導和控制，這使得上級政府在行政資源和行政職責的分配過程中處于絕對優勢地位。出于控制需要和自利動機，上級政府往往更多地保留行政資源，而把更多的行政職責交由下級政府承擔，從而導致政府權責體系的失衡。作為最基層的政府，鄉鎮政府的權責失衡也最為嚴重。從行政權力來看，鄉鎮政府主要負責落實上級政府的決策和命令，自身所擁有的決策自主權很小。從縣鄉權力分配現狀來看，鄉鎮政府并不擁有一級政府應該擁有的完整職權。從財政資源來看，現行的稅收體制使得中央政府和上級政府獲得了更大的財政份額，加之農村鄉鎮經濟相對落后，鄉鎮政府的財政能力普遍極為薄弱。在行政資源相對貧乏的情況下，上級政府卻把越來越多的政府責任推給鄉鎮政府。而作為最低層級的政府，鄉鎮政府沒有下級政府為其分擔責任。同時，由于上級政府掌握著鄉鎮政府的人事任免權，面對極不均衡的權責分配體系，鄉鎮政府并沒有多少討價還價的資本。

（二）壓力型體制造成鄉鎮政府與民眾之間存在著權力和利益的沖突

當集權的行政體制通過強制性的任務履行來實現上級政府對下級政府的有效管理時，這種行政體制就演變為一種壓力型體制。在我國，壓力型體制主要體現為地方政府在推動經濟發展方面的壓力，“其主要特征是各級政府為完成上級下達的各類指標，采取數量化任務分解的管理方式和物質化的績效評價體系”［3］。當然，也有經濟發展之外的其他一些績效指標，如社會穩定、計劃生育等。在地方政府那里，上級政府施加的績效壓力大多通過層層分解轉移至更低一級政府，最終落到鄉鎮政府的頭上。壓力型體制至少會帶來兩方面的不利影響：其一，“鄉鎮政府及官員必須與上級政府和官員的偏好相一致，否則個人‘烏紗帽’不保”［4］；其二，“在特定指標的選擇性激勵下，鄉鎮干部少有動力去關注那些不在指標之列的公共服務項目”［3］。當上級政府的期望偏離民眾愿望的時候，這種壓力型體制就會造成鄉鎮政府與民眾之間的權力和利益沖突。一方面，由于上級政府往往只關注鄉鎮政府的績效結果，而不關心這種結果產生的過程，這就激勵鄉鎮政府“為達目的而不擇手段”，從而在行政過程中侵犯民眾的基本權利和利益。另一方面，在考核指標之外卻與民眾利益密切相關的其他領域，鄉鎮政府往往無視自身應該承擔的責任，從而產生了一系列不良后果。這表明，壓力型體制使鄉鎮政府難以從鄉民的角度來看待和思考問題，甚至可能把自己置于農民利益的對立面。

（三）鄉鎮政府行為的機會主義傾向削弱了鄉鎮政府的權威性

中央集權體制下的鄉鎮政府面臨著權力小、責任大的困境，鄉鎮政府必須設法爭取更多的決策自主性和決策資源，才能有效應對來自上下兩方面的壓力和沖突。鄉鎮政府的優勢在于它處于國家政權與公民社會的交匯點，能夠利用國家政權和公民社會兩方面的資源服務于自身的需要，但這種特殊的地位也在某種程度上導致了鄉鎮政府在行為選擇上的機會主義傾向。首先，鄉鎮政府大多地處偏遠的農村，上級政府難以對其行政行為進行有效的監督，這為鄉鎮政府拓展決策自主權和爭取財政支持提供了條件。鄉鎮政府往往根據上級政策可能對自身利益造成的影響的權衡來決定對上級政策加以落實、截留或“變通”。其次，在處理鄉鎮政府與農民的關系上，鄉鎮政府總是試圖運用國家權力來強化對鄉村社會的控制，以便更有效地汲取社會資源。“鄉鎮政府事實上仍在影響甚至控制著村委會干部的任選和去留，尤其在行政村‘黨政’主要干部的任用上鄉鎮政府的影響就更大”［5］。通過控制鄉村社會，鄉鎮政府得以汲取資源以實現自身的利益需要。表面上看，鄉鎮政府既代表政府，也代表普通民眾。實際上，鄉鎮政府既與上級政府存在著權力和利益的博弈，也與基層民眾存在著利益的矛盾和沖突。其結果是上級政府和民眾對鄉鎮政府均懷有一種不信任的情緒，而這種不信任情緒嚴重削弱了鄉鎮政府的權威性，影響了鄉鎮政府的社會治理功能。

三、解決鄉鎮政府治理困境的路徑思考

在新農村建設的時代背景下，鄉鎮政府肩負著維護社會穩定與和諧、發展地方經濟文化事業、提供公共產品和公共服務等重要責任，但其貧乏的權威資源和財政資源使其面臨著治理選擇的困境。改革鄉鎮政府治理體制，解決鄉鎮政府面臨的治理困境，已成為當前鄉鎮政府改革的首要議題。由于鄉鎮政府治理困境根植于鄉鎮政府與國家政權之間、鄉鎮政府與民眾之間深層次的權力和利益關系，因此，改革也應從這些方面入手才有可能真正收到成效。

（一）建立基層分權的行政體制

鄉鎮政府直接面向基層民眾提供公共物品和公共服務，其公共服務水平的高低不僅取決于鄉鎮政府的服務效能，更取決于鄉鎮政府所提供的公共物品和公共服務與民眾需求偏好相契合的程度。這就要求鄉鎮政府了解民眾的公共需求并能夠對民眾的偏好作出積極回應。但在行政集權體制下，鄉鎮政府并不具有相應的自主權來適應民眾需求和社會環境的區域差異與快速變化。可見，適度擴大鄉鎮政府的決策自主權不僅是矯正鄉鎮政府權責失衡的需要，也是鄉鎮政府適應環境變化、更好地履行職責的現實要求。然而，在現行體制下，擴大鄉鎮政府的決策自主權卻面臨著許多難以克服的困難。首先，集權體制下的權力競爭實質上是一場零和博弈，縣級政府大多不愿意賦予鄉鎮政府較多的權力；其次，鄉鎮政府一般地處偏遠，如果賦予其較大的自主權，縣級政府將有可能在一定程度上失去對鄉鎮政府的有效控制，這也是縣級政府所不愿意看到的。可見，通過縣級政府授權的方式擴大鄉鎮政府的行政自主權并不現實。賦予鄉鎮政府一定的決策自主權應該通過建立一種基層分權的行政體制來實現。基層分權的行政體制是通過立法的形式具體規定鄉鎮政府與縣級政府相互間的權力和責任關系以及鄉鎮政府所享有的自主權力，這種權力能夠使鄉鎮政府在有限資源的前提下最大限度地滿足本區域居民的服務需求，并能夠使鄉鎮政府免受縣級政府的過度干涉。

（二）改革財政分配體制，擴大對基層的轉移支付

鄉鎮政府財力貧乏是導致鄉鎮政府權責失衡的另一重要因素。造成鄉鎮政府財力貧乏的原因主要有兩個方面：一是我國現行的分稅體制更有利于保障中央財政收入的增長，地方稅收所占比例較少，而在地方稅收的分成方面，上級政府又占有較大的比重，極大地削弱了下級政府特別是鄉鎮政府的財政能力；二是鄉鎮政府所在農村區域的工商業發展一般較為落后，稅源少且征收困難。發揮鄉鎮政府在提供農村公共產品和公共服務、推進農村經濟社會發展等方面的重要功能，必須改善鄉鎮政府的財政狀況，設法增強鄉鎮政府自主支配的財力。首先，應綜合考慮公共產品和公共服務的公共性程度、受益范圍以及各級政府的財力狀況，科學確定各級政府在公共產品和公共服務供給中所應承擔的財政責任。其次，改革我國的財政分配體制，根據各級政府所承擔的服務職責，合理調整各級政府的財政分配份額，適當增加鄉鎮政府的稅收分成比例。再次，擴大中央政府和上級政府對基層的轉移支付。在鄉鎮經濟極為落后的情況下，僅僅依靠增加鄉鎮的稅收留存遠遠不夠，還需要加大中央政府和上級政府對鄉鎮財政的轉移支付力度，通過“以工補農、以城促鄉”，推動農村經濟社會事業的全面發展。

（三）實行“直選但不自治”的鄉鎮體制，完善基層民主

鄉鎮政府因財力不足而在農村公共服務供給方面表現出來的低能以及壓力型體制所導致的鄉鎮政府行為與民眾利益的背離迫使人們對鄉鎮政府的社會角色進行重新思考。一些學者甚至建議取消鄉鎮政府，在鄉鎮建立自治機構，以便增強鄉鎮組織對公民需求的回應能力，使鄉鎮組織的行為符合民眾的需要［6］。還有學者提出變鄉鎮政府為縣級政府的派出機構，以便使鄉鎮組織更有效地落實上級政府的決策意圖［7］。然而，這些建議都面臨著極為棘手的問題。首先，作為自治組織的鄉鎮組織無力承擔起新農村建設背景下農村公共服務迅猛增長的需求。其次，把鄉鎮政府變為縣級政府的派出機構雖然有利于強化鄉鎮政府對上級政策的貫徹和落實，但不利于農民需求的表達和農村公共服務的有效供給，因為相對于鄉鎮政府，縣級政府更不了解農民的需求偏好和農村社會發展的現實要求。我們認為，實行“直選但不自治”的鄉鎮體制有助于解決上述兩方面的內在沖突，即：既能夠最大限度地回應民眾的需求又具有足夠的權威和能力。“直選但不自治”的鄉鎮體制是指通過鄉鎮居民直接選舉產生鄉鎮政府領導人，改變鄉鎮政府的權威來源，強化鄉鎮政府服務民眾的責任意識；與此同時，鄉鎮仍作為一級政府而存在，擁有基層政府的決策和執行權力，服從上級政府的領導，落實上級政府的方針政策。在“直選但不自治”的鄉鎮體制下，縣級政府對鄉鎮政府的控制能力有所減弱，但鄉鎮政府行為的機會主義傾向卻并不會增強。因為在這種體制下，縣級政府對鄉鎮政府稍微減弱的控制被鄉鎮居民更為強有力的監督和控制所取代。可見，“直選但不自治”的鄉鎮體制不僅有助于完善基層民主，更有效地實現公民權利，而且有助于鄉鎮政府通過有效代表并傳達社會利益的方式強化國家權威與社會的聯系，進而提升政府的合法性，幫助鄉鎮政府擺脫所面臨的價值沖突與治理困境。

［1］吳理財.鄉鎮政府：撤銷抑或自治？［J］.決策咨詢，2003（5）.

［2］張靜.基層政權：鄉村制度諸問題［M］.上海：上海人民出版社，2007：2－3.

［3］張武強，汪雷，王蕙.基層政府公共服務能力：影響因素及對策分析［J］.江西社會科學，2009（5）.

［4］胡志平.農村公共品提供的政治經濟學：基層政府的視角［J］.農業經濟2008（11）.

［5］吳淼.選擇性控制：行政視角下的鄉村關系——對湖南省H鎮政府與村關系的個案闡釋［G］//村民自治進程中的鄉村關系學術研討會論文集.武漢：華中師范大學中國農村問題研究中心，2001：43－60.

［6］于建嶸.地方自治：根據和途徑［J］.戰略與管理，2002（6）；周紹金.質疑鄉鎮政府存在的必要性［J］.人大研究，2004（6）.

［7］徐勇.縣政、鄉派、村治：鄉村治理的結構性改革［J］.江蘇社會科學，2002（2）.

［責任編輯 孫景峰］

D625

A

1000－2359（2010）03－0047－04

劉學民（1962—），河南長葛人，鄭州大學公共管理學院副教授，主要從事行政管理研究。

2010－01－18