文化體制改革與財政稅收政策研究

張利陽，吳慶華

（中南財經政法大學，湖北 武漢 430064）

文化體制改革與財政稅收政策研究

張利陽，吳慶華

（中南財經政法大學，湖北 武漢 430064）

我國文化產業組織大多數脫胎于事業單位、脫胎于計劃經濟體制,因而在文化體制改革過程中離不開財政的支持。財政稅收是高效的政策調節手段 ,政府部門應該通過進一步完善財政政策,實施優惠的稅收政策,促進文化產業的發展。①

在經濟社會的發展中，文化不僅有著鼓舞人、塑造人、服務人的“軟”功能，還有著可生產、可消費、可產生經濟效益的“硬”貢獻。以財政經濟政策為推手，加快文化體制改革步伐，把文化產業打造成湖北新的經濟增長極是一項現實而緊迫的任務。無論是全國的整體情況還是湖北的區域發展，文化產業組織都比較弱小，需要政府在財政稅收等經濟政策上進行扶持。同時我國文化產業組織大多數脫胎于事業單位、脫胎于計劃經濟體制，因而轉變過程中更離不開財政的支持。財政稅收是最有效的調節手段，通過進一步完善財政政策，實施優惠的稅收政策，促進文化產業的發展。

一、文化體制改革中財政稅收的政策定位和路徑選擇

（一）文化體制改革中財政稅收的政策定位。

政策定位首先取決于政府定位，就是政府在文化體制改革進程中的地位和作用。政府定位的本質就是理順政府與市場、企業的關系，明確政府功能和責任。在市場經濟條件下，政府實施財政經濟政策、推進文化體制改革的根本目的就是促進文化的發展和繁榮，其中最首要的任務就是要為文化發展創造一個公平競爭、合理有序、能促進文化企業健康成長的市場環境。政府作為市場的監管者和合法經營企業的保護人，應當按照“公平、公正、公開”的原則不斷完善對文化市場監管的政策法規，推進市場體系建設，進而形成有效的市場競爭機制。通過各種法律的和行政的手段對侵權、欺詐等破壞市場正常秩序的行為加以限制、禁止和懲戒，保護市場的公正性和公平性，保護企業的合法經營利益和公平競爭的權利。通過政府的監管，保證企業在市場機制條件下公開競爭、公平發展，為文化事業和文化產業的發展營造良好的市場環境，使更多的企業自由經營、健康發展。

政策定位的本身就是政策在文化體制改革進程中所起的導向作用。政策定位在政府定位的框架內進行的。文化體制改革的財政經濟配套政策，最重要的核心就是幫助、引導、激勵經營性文化單位有序轉化為市場主體，建立規范的現代企業制度，走向依法運行、開放競爭的市場體系中去。文化不同于其他產業，具有人文精神方面的內在特征，對公眾心理、社會風俗有著不可忽視的影響，以及國民經濟結構的優化升級和調整促進作用，政府有義務有責任在市場經濟框架內通過公共政策調整對其發展給予必要的引導和扶持，以促進政治、社會、經濟、文化“四位一體”協調發展。但是這種政策的引導和扶持，必須在市場游戲規則的范圍內進行，在時間上、空間上和內容上都應當是有限的和有節制的。若對文化產業發展采用政府主導和介入的方式，直接干預文化產品的生產、服務與銷售，會破壞了市場在文化需求平衡和資源配置方面的調節機制，對其他相關行業或產業造成不公平的競爭環境。

（二）文化體制改革中財政稅收的路徑選擇。

1.堅持將文化事業和文化產業實行“兩分開”的方向。結合我國經濟發展的新形勢和新要求，按照科學定位、統籌規劃、區別對待、分類支持的原則，加大投入力度，創新支持方式，更好地推動文化體制改革工作向縱深發展。其核心就是科學界定文化單位的性質和功能，實行有區別的財政扶持政策。按照《中共中央、國務院關于深化文化體制改革的若干意見》中對文化單位性質和類別劃分的要求，在科學界定文化單位性質和功能的基礎上，分層次、分類別實施有針對性的財政扶持政策。對公益性文化事業，以社會效益為第一目標，堅持加大財政資金投入力度、轉變投入方式、建立績效考評機制、實現投入效益最大化；對經營性文化產業，以經濟效益為第一目標，堅持以各種優惠政策鼓勵其走市場化方向，走產業化道路。

2.發揮財政資金的“助推器”作用，堅決鼓勵走市場之路。扶優、扶新、扶強、扶大是根本選擇。財政資金具有的性質上的公共性和數量上的有限性，決定了文化產業發展專項資金不是一般意義上的產業投資資金，而是政府用于鼓勵引導產業發展的資金。對財政專項資金的使用應當制定統一的規劃，對整個產業發展做出通盤的考慮和整體的布局，而不是簡單地將大量的專項資金用于“撒胡椒面”，對整個產業發展的作用非常微弱，對政府有限的公共資源造成損失和浪費。從促進經濟增長的角度來看，文化產業發展專項資金應該著重投向四個方向：一是扶大，對產業發展形成規模和產業集群的文化產業園區建設，如武漢光谷動漫產業園、湖北長江出版傳媒集團等；二是扶優，對未來文化產業發展具有重要戰略意義的優勢文化項目或企業進行重點扶持，如湖北江通動漫公司等；三是扶強，對知名文化品牌和具有領軍、先導作用的龍頭企業進行重點扶持，如楚天都市報等百萬大報和湖北知音傳媒集團。四是扶新，對文化與科技相融合，代表文化產業發展潮流和方向，新興的和創新型的文化產業項目實行低息或貼息貸款，如各高校內由大學生創辦的小型文化工作室和各高新區內的民營小型文化公司等。

3.發揮財政資金的“催化劑”作用，加速推進文化產業超常規發展之路。財政資金作為“催化劑”有兩層含義：一是要到位，即“要用在刀刃上”，要把有限的財政資金用在適當的產業鏈條、適當的生產環節和適當的時機，以期產生最大的催化效應；二是不濫用，就是進行有限扶持，不大包大攬，避免對市場機制造成沖擊，干擾或扭曲市場的運行規律，影響或延緩文化市場的正常發育，造成文化產業發展對政府資金的依賴，甚至引發不正當競爭。導致文化企業特別是國有文化資本形成對政府財政資金的“路徑依賴”，缺乏市場競爭能力和生存能力，回到過去計劃經濟體制下國有企業發展的老路上去。

4.發揮財政資金的“粘合膠”作用，加快推進本地特色文化資源和國際文化市場的接軌與融合之路。隨著全球化廣度和深度的影響不斷加劇，湖北作為文化資源大省，同時又是文化產業弱省，文化產業外向度極低。全球化帶來的世界經濟一體化，使國外的文化資本、文化產品和文化服務直接打到了中國國內市場，財政資金應該“粘合”作用，打通國際間文化的交流渠道、搭建文化產品和服務的交易平臺，大力扶持和鼓勵文化企業以內生本地文化資源為優勢、合理利用WTO規則，利用國際金融危機的有利條件，在國家法律許可框架內“引進來”，加快與外來資本的合作，引進其先進的文化科技和管理模式，“師夷長技以制夷”，以此推動自身文化產業發展，加快我方文化產業和文化產品及服務“走出去”的步伐。

二、公益性文化事業的財政稅收政策建議

（一）從理論層面對文化體制改革中推動公益性文化事業建設提出的普適性建議：

對公益性文化事業單位建立財政投入逐年增加的硬機制。如圖書館、博物館、文化館（站）、科技館、群眾藝術館、美術館等公益性文化事業單位，要根據其發展目標、規模和標準，核定其正常運轉和實施項目的支出，并予以必要的經費保障，重點支持公益性文化設施的內容建設、功能建設和公共服務平臺建設。同時，按照“增加投入、轉換機制、增強活力、改善服務”的方針，把加大投入力度與改進投入方式有機結合起來，以規模定崗位、定人員，以向公眾提供服務的質量和數量確定財政補助數額，建立和完善獎勵機制，逐步提高具有激勵性質的經費投入比例，促進文化單位深化內部機制改革。

明確投入重點單位、改變投入方式。對承擔政治性、公益性任務的新聞媒體、重要科研機構和藝術院團進行重點扶持。黨報，黨刊，電臺電視臺，通訊社，重點新聞網站，時政類報刊，少數承擔政治性、公益性出版任務的出版單位，重要社會科學研究機構，體現民族特色和國家水準的藝術院團，實行事業體制，國家給予重點扶持。在使財政投入方式上，逐步從直接撥款向項目投資、政府采購等方面轉變，以此推動事業單位內部經營機制的轉變的同時，還將鼓勵其依托國有資源，通過多種形式的項目合作來調動和吸引更多的社會資金，擴大投入效應，更好實現自身的健康持續發展。

對于一般藝術院團、出版單位、報刊雜志和影視劇單位等經營性文化單位轉制為企業，在一定期限內（一般為三年至五年）實行財政賬戶不銷、財政撥款不變等政策進行過渡性幫扶。對其他類型的藝術院團、出版單位和文化、藝術、生活、科普類報刊雜志社以及新華書店、電影制片廠、影劇院電視劇制作單位和文化經營中介機構等經營性文化單位，則積極創造條件，制定相關財稅優惠政策，有計劃、有步驟地推動其逐步轉制為企業，面向市場，使之成為文化產業發展的新生力量。

（二）從操作層面對文化體制改革中推動公益性文化事業建設提出的實質性建議：

根據上文的普適性建議，結合湖北的實際情況，特提出實質性建議和具體做法如下：省財政進一步加大對公益性文化事業發展的轉移支付力度，進一步增加湖北省宣傳文化發展專項資金和省哲學社會科學研究基金、進一步健全全省文藝精品創作生產專項資金；研究制定公益性文化事業單位經費基本保障標準，確保基層公益性文化事業單位正常運轉和開展基本文化活動經費所需；建立財政對文化投入的績效考評體系、國有文化資產保值增值考核體系、文化企業績效工資考核體系；加強省級文化事業費的征收和管理。市（州）、縣（市、區）政府每年對文化投入的增幅應不低于同級財政經常性收入增幅；切實落實“從城市住房開發投資中征收1%用于社區公共文化設施建設”的規定，將征收的專項資金用于支持公共文化事業的發展。建立社會捐助公益性文化事業的項目庫和資金專戶，統一規劃、合理使用文化捐助資金，落實好各類企業捐贈文化事業發展的資金抵扣稅收的優惠政策（并可考慮加大抵扣額度，由原10%適度增加到15%—20%），省財政對捐贈企業給予一定配套資助。

三、經營性文化產業的財政稅收政策建議

（一）從理論層面對文化體制改革中推動經營性文化事業建設提出的普適性建議。

1.重構扶持文化產業發展的稅收政策體系，著重突出系統性、長期性。鑒于我國目前的文化相關財稅政策都是單行的，在具備針對性和時效性很強的優點的同時缺乏系統、完整和長效的缺點。認真研究文化產業的行業特點和中國經濟社會發展、文化資源稟賦等自身特點，充分借鑒外國的先進經驗（特別是歐洲和日韓經驗），按照“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的基本要求，努力構建適合我國實際的文化產業發展的財政稅收政策體系。在該體系的構建中，既要立足現實，又要有一定的前瞻性;既要從國情出發 ，又要充分借鑒國外的先進經驗;既要充分發揮稅收政策效用，又要與其他經濟相關政策相互配合。

2.構建以生產型增值稅為主的稅制結構。考慮到文化產業“高成本創意、低成本復制”的特點，在增值稅抵扣時，對文化創意成本實行增值稅抵扣政策。以鼓勵和引導文化企業加大科研和創意開發的投入，增強其自主創新能力。

3.增強稅收優惠政策的針對性。在稅收減免上，根據文化產業的具體性質和作用，實行減免稅政策。首先，繼續執行文化企業多種經營的減免稅政策。其次，對進口物品的減免稅政策:對于公益事業機構和藝術表演團體等非盈利或微利單位，進口必要的設備，列入海關進口免稅項目文化部門進口外文原版書刊和新型文獻載體等，免征進口關稅;兒童片、科教片、嚴肅音樂等非盈利性音像制品的引進版免征關稅。再次，對重點扶持的文化行業稅率進行調整。目前，我國整體上對文化產業實行了優惠稅率，但是文化產業中的行業稅負依然比較重，如音像產業，在我國，由于正版音像制品是著作權人、發行人的創造性勞動成果，其價值很高，成本也很高。在此基礎上，音像發行商還要交納17%的增值稅，5%的營業稅，33%的所得稅，以及7%的城建稅，3%的教育附加稅和10%的版權貿易進口音像制品海關關稅。按照這些納稅規定，音像制品就存在稅率過高的問題。因此建議對音像制品的增值稅，應當享受與書報刊出版物相同的13%增值稅率。

4.制定行業差別稅率政策。文化產業的核心行業和外延行業在國民經濟中跨度較大，行業之間差異性較大。建議依據文化行業的不同特征，分類制定相應的差別稅收優惠政策。即對不同種類的文化事業和不同社會效益文化產品以及文化服務，實行不同的稅率。差別稅率以政府的文化導向為依據如在文化產業結構上，對政府提倡和鼓勵的高雅文化實行低稅率，對低俗文化實行高稅率;在文化產業布局和文化消費對象上，對政府倡導扶持的老少邊窮地區、對為少年兒童及農民服務的文化，給予稅率上的優惠;對于營業性歌舞廳、卡拉OK廳、音樂茶座、夜總會、保齡球館等高消費、高利潤行業，為調控文化產業結構，引導資金流向，可按差別稅率開征高消費娛樂稅，其收入用于支持民族文化和高雅文化的發展。

5.實行稅利返還政策。稅利返還政策是一項特殊的優惠政策。財政部門應將相關的稅金返還給文化主管部門，集中用于應扶持的文化產業。財稅部門返還給文化主管部門的稅利，可分別設立各種文化基金或專項資金，其目的是對文化產業的主導行業和重要產品提供資金支持。如文化發展基金、優秀劇目創作演出專項資金、電影專項資金、出版基金、印刷基金、音像發展資金、文物保護資金等。在財稅、審計部門監督下，用以扶持優秀的、民族的、傳統的和高層次的文化藝術創作，獎勵作出突出貢獻的文化工作者和集體，以及搶救和保護遭到破壞、瀕臨消失的傳統文化等。

（二）從操作層面對文化體制改革中推動經營性文化產業發展提出的實質性建議：

最重要的是讓中央的財政稅收優惠政策“落地生金”。建議中央文化體制改革領導小組將享受財稅優惠政策的企業名單認定權交給省級文化體制改革領導小組。省級政府做好相關企業（包括高新技術企業）的稅收優惠認定工作。對新創辦的文化企業，在工商登記注冊3年內按規定繳納的企業所得稅地方留存部分，由財政部門返還企業；制定鼓勵和支持文化產品和服務出口的獎勵政策，擴大對外文化貿易。增加湖北省扶持優勢文化產業發展專項資金數額；建立省文化體制改革專項資金；建立省扶持動漫產業發展專項資金。在社會捐助公益性文化事業的資金專戶中，將捐贈的文化產業單位主體納入重點扶持項目庫，稅務部門抵扣稅款的同時，財政可將其捐贈返還。

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[4]齊勇鋒等，國家發展改革委體改所“文化產業財稅政策研究”課題組.調整文化產業稅收政策的若干建議[J].中國經貿導刊，2007，（6）.

[5]路春城.綦子瓊.促進我國文化產業發展的稅收政策研究[J].山東經濟，2008，（9）.

[6]楊吉華.論制定文化產業政策必須遵循的幾個原則[J].山東工商學院學報，2006，（12）.

文獻標識碼：A 文章編號：1003-8477（2010）03-0083-03

張利陽（1975—），女，中南財經政法大學經濟學院博士研究生。吳慶華（1975—），男，中南財經政法大學財稅學院博士研究生。

責任編輯 周 剛