環境公益訴訟原告資格擴張進路探尋

曹樹青

（武漢大學中國中部發展研究院，湖北武漢 430072）

環境公益訴訟原告資格擴張進路探尋

曹樹青2

（武漢大學中國中部發展研究院，湖北武漢 430072）

環境公益訴訟原告資格問題是環境公益訴訟的核心問題之一，環境公益訴訟必須掙脫私益訴訟“直接利害關系說”的桎梏尋找原告資格擴張的進路。這種進路大致有：重新構建新的訴訟模式；群體訴訟制度下的原告資格擴張；擴張性解釋；環境權理論下的資格擴張；國家信托理論下的資格擴張等。

環境公益訴訟；原告資格；擴張進路

近年來環境公益訴訟成為環境法學理論界、實務界關注的焦點之一，雖然對環境公益訴訟理論與實踐中的諸多問題還存在爭議，但普遍的共識是：環境公益訴訟是必要的。在我國環境公益訴訟實踐中，環境公益訴訟原告資格問題成為理論界與司法界的關注焦點，環境公益訴訟必須突破傳統訴訟的藩籬，尤其是原告資格，應該走出“原告與訴訟標的有直接利害關系”的桎梏。

一、環境公益訴訟原告資格擴張進路解析

縱觀國內外理論與實踐，環境公益訴訟原告資格擴張進路主要有如下方式：

1.掙脫私益訴訟制度的路徑依賴，另起爐灶

此觀點認為，傳統訴訟是以直接利害關系的主體為原告，而環境公益訴訟“以公益的促進為建制目的與訴訟的要件，訴訟實際的實施者雖或應主張其與系爭事件有相當的利害關聯，但訴訟實際目的往往不是為了個案的救濟，而是督促政府或受管制者積極采取某些促進公益的法定作為，判決的效力也未必局限于訴訟的當事人。”由于任何對環境的損害都有擴散性，都會波及到很多人；任何對環境的貢獻也同樣會受益到很多人，任何人不能以任何方式獨占環境利益。這樣，針對環境的損害，并非所有受害者愿意出來抗爭，結果損害者悠悠萬事，而公眾受害者深受其害。要改變此境，必須“允許受害者以外的第三者提起訴訟，起訴權也隨之由被害者轉移至第三者的新型訴訟制度，以彌補訴訟在保護環境公益方面的不足……其一開始就是將受害者排除在外的。”[1]此說相對傳統私益訴訟有相對獨立性，其主張環境公益訴訟在主體資格方面排除環境損害的受害者，公益訴訟的訴求上排除任何私益，主張將對“人的損害”排斥在外，認為環境公益訴訟是“保護環境公益而不涉及當事人的利益，因而判斷原告當事人是否適格的基準，已經不再是考察是否有法律上的利害關系或是否有直接的環境后果發生，而應該是法律基于保護公益的目的而是否發動訴訟的授權，即環境實體法或程序法里的明確的公益訴訟條款。”[1]13針對環境公益訴訟原告資格擴張，呂忠梅教授的上述觀點是否可以概括為“公益目的的法律授權說”，此觀點認為是否具有環境公益訴訟的原告資格要看兩點：其一，訴訟是否出于公益目的；其二，法律發動訴訟的授權。這種擴展方式是基于“公益”的概念，將環境公益訴訟與環境私益訴訟區別開：公益訴訟不受理對人的損害；公益訴訟排斥環境損害賠償問題；公益訴訟不宜涉及任何私益。在這種語境下，環境公益訴訟的原告應是受害者以外的第三人，同時也可授予“公的機關”起訴權。這種擴展方式具有明顯的跨越性，跨越傳統的私益的糾纏，在環境損害受害者之外的廣闊空間里尋求公益訴訟的原告。

2.對憲法、法律作拓展性解釋，以擴張公益訴訟原告的資格范圍

不同的解釋對象，有不同的拓展進路。我國的諸多學者試圖從立法角度找到原告資格的擴張之路。我國《環境保護法》第 6條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”我國其他環境保護單行法都有類似的規定，這些關于檢舉和控告的規定，沒有明確賦予單位和個人提起訴訟的權利，也沒有程序和制度上的保證，僅僅是宣示性的權利，在司法實踐中也難以付諸實施。有學者認為，環境公益訴訟的原告資格擴張可以依據上述法律規定，由立法機關或最高人民法院、最高人民檢察院作出具有法律效力的法律解釋。將這種“控告權”解釋為公益訴訟的起訴權。

在美國，把與土地活動有關的環境污染和破壞分為“私益”或“公益”，私妨害由私人提起訴訟，公妨害由公共官員，主要由檢察官提起公訴，這種規定顯然限制了普通公民對環境公害的起訴資格。于是，美國《清潔空氣法》規定了“公民訴訟”，賦予公民以“私人檢察官”的身份提起環境公益訴訟。筆者認為此即為擴張性解釋。

各國訴訟法普遍規定原告必須與本案有直接的利害關系，這種利害關系意味著原告必須是實體權利的享有者，只有這種實體性權利受到實質性損害后，主體才獲得原告資格。而公益性的損害對一般公眾而言是分散的利益損害，按傳統訴訟法，不能構成實質性損害，從而公眾不能獲得這種公益損害的訴訟原告資格。為解決這種公益訴訟的原告資格困境，美國法院對“實質性損害”做了擴大解釋，將視覺美感、娛樂享受、美好環境等利益的損害納入實質性損害，如，美國聯邦最高法院在 1972年審理“塞納俱樂部訴莫頓案”時，就把“事實上的損害”范圍擴展了，從而在聯邦法院的層次上放寬了對環境公民訴訟起訴權的限制。它通過對“直接利害關系”的擴大解釋來解決環境公益訴訟遭遇的主體困境。[2]

而各國學術界更是搶先一步提出了“違法即損害”的觀點，認為行為的違法而非原告與案件之間的利害關系是決定原告是否具有原告資格的關鍵性因素，如果這種觀點能被立法和司法機關采納，將徹底顛覆傳統的原告資格理論。

3.通過代表人訴訟、集團訴訟等群體訴訟制度擴張原告資格

環境公益訴訟的一個重要表現形式就是因為環境問題而引起的群體性訴訟，由于大多數環境糾紛具有團體性、擴散性以及社會性特點，環境違法行為的致害結果不至是某幾個特定的人，它會擴散至不特定的諸多受害者，從而引起公益性的社會問題乃至環境公益訴訟，這時群體性訴訟是其典型表現形式，群體性訴訟的原告資格獲得就成為環境公益訴訟原告資格擴張的進路之一。類似群體性訴訟在國外有多種制度實現形式，如美國的集團訴訟，德國的團體訴訟，日本的選定當事人訴訟，我國的代表人制度，印度的社會行動訴訟等。這些群體訴訟的特點是：環境受害者眾多，人數特定或不特定；在眾多受害者中選擇出提起訴訟的人。判決的既判力效力范圍如何界定，群體訴訟的原告資格如何獲得呢？在現行訴訟法律體系中，除了須對起訴條件進行變動外，還要要求有多數人的代表制度，上述代表制度不同體現在代表人身份的獲得途徑不同，主要有：主動獲得方式，即在群體訴訟中，一個或數個人，為了群體成員的共同利益，主動以自己的名義代表全體成員提起訴訟；受托方式獲得，群體的諸多成員將實體或訴訟權利信托給該一個環境保護團體或組織，由該組織或團體提起符合其章程、設立目的的訴訟；選定方式獲得，即具有共同利益的多數人以及不屬于法律上民事主體的非法人團體，必須由多數人全體作為一方當事人起訴或應訴時，通過選定其中一人或數人為全體成員起訴或應訴，其余人脫離訴訟；法院登記與法院、當事人協商獲得，即代表人由其他當事人明確授權或由法院和多數人協商而產生；最后，還有特定身份人代表，如英國建立了由公共衛生監督員代表公共利益進行群體訴訟的制度。當然，除了代表制度，還不能當然地獲得群體環境公益訴訟的原告資格，不同國家的不同代表制度還必須同時符合其他條件，諸如訴訟代表人必須是所代表的群體中的一員；當事人必須在法院登記公告，方能獲得起訴權和原告資格；代表人提起訴訟必須基于善意并為公共利益而起訴，基于個人私利或任何別有用心的動機，法院不予受理。

4.依據環境權理論，在憲法、法律上明確賦予公民、組織或國家以環境權

環境權理論是環境公益訴訟制度的主要理論源泉之一，“在法律上確立公民的‘環境權’，當環境遭到破壞，導致公民環境權受損時，公民自然可以提起訴訟保護自己的合法權益。”[3]

環境權理論為環境公益訴訟的原告資格擴張提供理論依據，而環境公益訴訟又為環境權的救濟尤其是公權性（社會性）環境權的救濟提供制度保障。“程序是實體之母”，環境權作為一種實體權利，與其他法律部門中的實體權利一樣，都需要程序性的權利來維護。就實體意義上來講，環境權作為現代社會的一種新型權利，具有公權和私權的雙重性格，[4]其中的通風權、采光權等，加害人和受害人容易確定，私權性最強，傳統的訴訟法完全可以解決。相反，清潔空氣權，加害人和受害人難以確定，“公權性”最強，在訴訟法上，遇到“直接利害關系”理論的障礙，傳統訴訟法理論解決不了公權性的環境權救濟問題，此時，公益訴訟理論則為之找到了鏈接點。作為公權性、社會性的環境權，其緣于人類對于社會性的“公共需求”，當這些公共利益或公共需求受到損害時，由于單個的公民與公共利益不是“一對一”的法律上的“直接利害關系”，依據傳統訴訟法，一般公民不具有對“公共利益”起訴的資格。因此，當這種社會性的環境權受到侵害時，必須設立一套新的訴訟制度來適應它。社會性環境權受害的特點是利害關系具有公共性、集合性、擴散性，損害波及的范圍具有廣域化和規模化特點，其后果涉及到與公共利益有關的所有人，依據環境權理論，當實體性環境權受到侵害時，必須由程序性的權利予以保障，由于環境權的社會性，不能用傳統的私益訴訟制度來適用，只能另辟蹊徑——環境公益訴訟制度來保障。當公益性的環境利益受到侵害時，同時也侵害了公民的環境權，任何公民、組織甚至國家機關都可以依據實體性的環境權益受侵害為由提起訴訟，這個訴訟就是環境公益訴訟。這樣，依據環境權理論，公民、組織或國家機關就獲得了公益訴訟的原告資格。當然環境權既包括私益性或自由權性質的環境權，也包括精神性的、非物質性的環境權，公民也可以精神性非物質性的環境權受損提起私益訴訟，從而達到保護公益的目的，這不屬于本文的討論范圍。

筆者認為賦予后代人環境權是擴展環境公益訴訟的原告資格重要路徑之一。后代人的環境權是一個群體的權利，由于后代人的個體永遠不會出現在現世代，所以后代人的環境權永遠是個公益性的權利，同時后代人的群體利益和當代人的群體利益有很大的重疊性，對后代人的群體利益保護很大程度上就是對包括當代人群體在內的人類利益的保護，當后代人環境權受到侵害時賦予后代人程序性的環境訴權意味著后代人獲得環境公益訴訟的原告資格。當然，這種原告的訴權的實現必須有相應的信托制度或代理制度配合才能實現。這種原告資格的獲得在現實的司法實踐中已有實證：在1993年，菲律賓的42名兒童由其監護人的代表安東尼奧，代表他們這一代人及其下一代人向法院提起訴訟，指控菲律賓政府環境保護管理部門所簽的木材許可證合同超出了森林的采伐能力，要求政府停止大規模的出租森林尤其是原始森林采伐權的活動。由于法院在裁決承認后代人屬于該案利害關系人的基礎上授予了孩子們訴訟權，政府被迫下達行政命令取消了 65個出租森林的合同項目。

另外，賦予動物、自然物環境權也是拓展環境公益訴訟原告資格的重要進路，2005年松花江污染事件發生后，北京大學六名師生以松花江、太陽島、鱘鰉魚等自然物為原告，以自己為訴訟代理人向黑龍江高級人民法院提起訴訟，案件雖然未被受理，但其對學界、公眾乃至司法界產生了劇烈的觀念沖擊，此案涉及到一種全新的觀念：賦予自然物以權利。此觀念緣于種際公平論和自然權利論，該論認為人類作為自然的一員與其他物種在享受自然環境和生態利益方面權利公平，承認所有生命主體都有不受危害的權利，享受健康環境的權利，人類對生命主體負有直接義務。自然權利論者認為自然有其不依賴于人的獨立價值，而要使該價值得到承認和保護，只有在法律上承認和確立自然的權利。這種自然權利論反映到訴訟法上，就是自然可以利用訴訟的形式保護自己的權利，也就是在訴訟法上賦予自然以原告資格，正如美國學者克里斯托弗·斯通在1972年提出了自然物或無生命體的法律權利，他認為:“像河流、森林、海灘和原生地等自然的物體應該有保護他們自己利益的訴訟資格，就像公司和自治地區等無生命物體也被法律賦予訴訟資格一樣。”[5]而賦予自然以權利和原告資格，對當前的環境保護和環境法的發展意義重大，正如美國聯邦最高法院布萊克門大法官所言,“因為生態被破壞，國家和世界的環境正在惡化。當現存的方法和傳統的觀念被證明不能完全有效地解決新問題而讓我們束手無策時，我們的法律為什么還必須如此僵化，我們的程序觀念為什么還如此地頑固呢？既然環境問題與每一個人都息息相關，那么，一個眾所周知的為他所主張的環境價值代言的人就應當具有訴訟資格。”[5]266-267可見，賦予自然原告資格是環境保護的客觀需要。在現行法律體制下，賦予自然物以原告資格，在訴訟上有個明顯的優勢，它可以不必觸動訴訟法的古老定勢：“原告必須與爭議標的有法律上的利害關系。”因為自然物本身就是環境的重要組成部分，在環境受到污染或破壞時，其本身就是受害者，從而與案件有“法律上的直接利害關系”。其不足之處在于必須有代物訴訟制度與之相配套，即必須設立人類代理人制度由人類訴訟代理人為自然物的利益進行起訴。自然物原告資格獲得在很多國家的司法實踐中都有具體案例，尤其是在美國，司法承認自然原告資格，只有在被告不反對其原告資格并有人類作共同原告而且有明確的法律依據時。在 1972年著名的 Sierra Club v.Morton案中，道格拉斯大法官提出了“自然物訴訟”的觀點：如果我們重新塑造一個聯邦規則，允許以自然物的名義，在聯邦法院對那些引起公憤的損害提起訴訟，那么，環境問題上有關“訴訟資格”的關鍵性問題將簡單化。當代公眾對保護自然的關注應當趨向于授予自然物以訴訟資格，讓它們可以為自己的保存而提起訴訟。[6]

5.依據國家作用論和公共信托理論，通過立法賦予國家行政機關、檢察機關以環境公益訴訟原告資格

國家作用理論在不同歷史時期具有不同的觀點：具體有國家無為論、國家積極作為論以及國家輔助作用論，后兩者均認為，當私權的濫用損害公共利益危害公法秩序時，由公共秩序的代言人——檢察機關和行政機關代表國家進行追訴。公共信托理論認為：水、空氣等與人類生活密不可分的環境要素不是無主物，而是全體國民的共有財產。國民可以將他們的共有財產委托政府管理。此時，國民與政府之間的關系是委托人與受托人的關系。政府應當為全體國民管理好這些財產，未經委托人許可，不得自行處理這些財產。[7]訴訟信托理論是以公共信托理論為基礎提出的，當全體國民交給國家信托管理的財產受到侵害時，國家就有義務保護信托的財產不受損害，于是，國民將自己保護環境的訴權也信托給國家。但國家作為眾多機關的集合體，不可能自己親自出庭起訴、應訴，于是又將訴權分配給檢察機關或其他組織，由這些機關或組織代表國家提起訴訟。

在大陸法系國家，檢察長和政府機關往往被賦予提起民事、行政公益訴訟的訴權。檢察長是社會公眾的代表，可以依職權提起公益訴訟，或者根據公民的請求允許該公民向法院提起訴訟。如果檢察長不同意該公民向法院提起公益訴訟，法院不僅不能受理該公民的起訴，也無權調查檢察長為什么拒絕公民向法院起訴的要求，同時法院無權撤銷檢察長的拒絕決定。英國為了更好地維護某一部分人的合法權益，賦予某些機構以訴權，如英國的“平等機會委員會”、“種族平等委員會”等；除了賦予某些機構以訴權外，英國還賦予某些特殊公職人員如公平交易局局長、專利局局長和公共衛生監察員等以特別訴權。這種訴權并非為了維護自己的利益，而是為了維護社會公眾的利益。在美國，聯邦交易委員會（Federal Trade Commission）也被授予提起不作為請求或損害賠償請求的訴權。[8]由于賦予上述機構和公職人員特別的訴權，使這些領域里的群體性糾紛可得到有效的解決。

二、擴張進路評述及我國的選擇

上述擴張進路可以綜述為兩方面：其一，掙破原有的傳統訴訟制度，建立一種新的訴訟制度，有學者稱其為“第四種訴訟制度”，[9]這種背景下的原告資格認定完全可以擺脫傳統的“利害關系說”的桎梏，賦予更為廣泛的主體以原告資格，例如呂忠梅教授認為“環境公益訴訟本質上是一種受害人以外的第三者訴訟”，[1]13從而嚴格地將公益訴訟和私益訴訟分開。這種途徑是顛覆性的重構，不僅是訴訟制度的重建，而且是訴訟理論的重大突破，但是，一旦這種理論成熟并使制度建立，那么不僅環境公益訴訟而且其他公益訴訟問題都能一攬子解決，有“一勞永逸”的成效，但問題是這種重構需要的理論儲備和實踐經驗目前還不充分。其二，是在原有的訴訟制度框架內改良，其也可有兩種途徑，一是利用擴大解釋的方式，擴大利害關系的范圍使以前沒有原告資格的主體獲得原告資格；二是通過立法的方式，賦予主體原告資格，例如賦予公民環境權和環境訴權，直接賦予檢察機關、政府職能部門、社會組織等以公益訴訟原告資格。這種在原有訴訟體制框架內的改良式拓展進路法律成本比較小，但是也存在諸多問題，環境權理論尚不成熟，在法學界還存在許多爭議；在傳統訴訟制度內作補丁式的修改能否實現整個制度的質變，“無論修改現有的制度或擴張當事人理論，傳統訴訟都不可能對其程序價值與架構進行質的否定與背離，此決定了傳統訴訟法對解決環境公益糾紛很難有建樹。”[10]筆者認為公益訴訟和私益訴訟的本質區別在于公益訴訟如何解決與公益有關的利害關系人之間的關系問題，包括法院在訴訟中的地位問題，例如眾多環境受害者的原告選定問題，公益訴訟判決的既判力問題，環境受害者訴訟“搭便車”問題，原告訴訟成本與訴訟利益獲取不成比例問題，原告在訴訟中的處分權問題等，這些問題解決了，私益訴訟制度對公益訴訟也就有了很大的融合空間，至少在當前能解決很多公益訴訟問題。可見，目前我國不宜將公益訴訟和私益訴訟嚴格地分開，這樣我國原告資格擴張進路可分為兩種情況：公益糾紛搭載私益訴訟解決；單純的公益訴訟。前者表現在擴大利害關系范圍和整合群體訴訟；后者表現為賦予環保社會組織、檢察機關和政府職能機關等以公益訴訟的原告資格。

我國的選擇：環境公益訴訟對我國的環境保護事業意義不可小覷，司法界也已經注意到其重要性，并在司法實踐中也有很多創舉，例如我國的貴陽、昆明、無錫、廣州等地方法院都有公益訴訟的案例，在這些法院里，各地就公益訴訟的原告資格都在作有益的探索，各有特色：昆明不主張政府職能部門作為原告，貴陽則允許政府職能部門做原告；環保組織作原告的地域范圍有的主張沒有限制，而有的主張只能局限于本省的環保組織；針對公民個人原告資格，有的主張暫時不允許，有的主張公民可以提起公益訴訟；無錫還提出居民社區可以作為公益訴訟原告。目前司法實務界一致認為檢察院可以作為公益訴訟原告，雖然學界還對之存在爭議。對政府環保職能部門的原告資格，實務界和學界都存在爭議，爭議的焦點還是與傳統的法學理論的沖突。筆者認為理論來源并服務于現實，當理論在實踐中遇到障礙時，必須根據實際需要進行實時的修補，這個修補的進程也就是理論發展和完善的進程。在公益訴訟建構過程中，原告資格的擴張理論與實踐也在很大程度上彰顯了這種精神。筆者認為我國的原告資格擴張之路應走循序漸進、立足現實的路線：充分利用傳統訴訟的既有制度在私益訴訟的框架內解決公益問題，如群體訴訟；通過擴大法律解釋使更多的人獲得訴訟資格，例如賦予人們對美學利益的損害主張權利；通過新的立法賦予主體以原告資格，如通過立法賦予檢察機關、行政職能部門提起環境公益訴訟的權利等。針對政府職能能否提起環境公益訴訟的問題，反對者認為國家賦予政府機關以行政管理權，他們應該充分利用該權力，高效率地解決環境問題，而不能求助于司法，這有瀆職撂挑子的嫌疑。筆者認為這要根據目前我國的實際出發，從我國現行政治經濟體制的大環境出發去認識該問題。目前我國的體制現狀是：國家處于發展階段，各地集中精力搞發展，這當然地形成了環境問題的地方保護主義怪圈，縱使給予環保部門再大的行政管理權，這些權利也會蜷縮在烏紗帽的帽檐下而無所作為；處于當前的環境管理體制，環保部門與其他部門環保職責錯綜復雜，彼此交錯，環境保護職能部門之間常常為一個環境問題互相扯皮，這時的環境管理權再大也不能解決環境問題。可見，立足于當前中國實際賦予環境管理職能部門公益訴訟原告資格符合我國國情。

[1] 呂忠梅.環境公益訴訟辨析[M].北京:法律出版社,2009(3):13.

[2] Micheael D.Axline, Environmental Citizen Suits, Michie, Butterworth Leagal Publishers,1995:1-8.

[3] 嚴厚福.環境公益訴訟原告資格之確立——擴大合法權益的范圍還是確立自然物的原告資格[J].北大法律評論,2007:263.

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[6] Sierra Club v.Morton, Secretary of the Interior, et al.405 U.S.727(1972), No.70-34.

[7] 汪勁.環境法律的理念與價值追求[M].北京:法律出版社,2000:237.

[8] 肖建國.民事公益訴訟的基本模式研究[J].中國法學,2007(5):142.

[9] 傅劍清.環境公益訴訟若干問題之探討[M].武漢:武漢大學出版社,2006:45.

[10] 郭云霞.環境民事公益訴訟的法律障礙及路徑選擇[J].南華大學學報,2004(2):55.

（責任編輯：王魏紅）

D925.1

A

1674-8557（2010）02-0099-06

*本文系武漢大學“985工程”建設拓展平臺《“兩型社會”建設研究》課題階段性研究成果。

2009-04-29

曹樹青（1970-），男，安徽青陽人，武漢大學環境與資源保護法學博士研究生，安徽省社會科學院法學所副研究員。