我國突發環境污染事件頻發的思考

劉 駿 劉 馳

(1.中國環境科學研究院;2.環境保護部環境工程評估中心北京 100012)

我國突發環境污染事件頻發的思考

劉 駿1劉 馳2

(1.中國環境科學研究院;2.環境保護部環境工程評估中心北京 100012)

從大連漏油事件分析我國環境污染事件頻發的嚴重性,提出了思考,布局性與結構性引發的環境風險,立法與執法遭遇“制度的困境”,強化環境保護執行力,采取經濟手段,力度要到位,需要鏟除地方保護主義,強化重大環境污染事故罪。

環境污染;突發;思考

2010年 7月 16日晚 18時,大連新港附近中國石油公司的兩條輸油管道先后發生爆炸起火,有超過 1500t的原油流入大連新港和大窯灣港區內。一夜之間,這座美麗而整潔的海濱城市變了樣。近百平方公里的海面受到污染,油污已經深入到海灘 30cm以下,專家稱污染的危害可能持續 10年。中國政府在這次救災中主動承擔了更多的責任。而大量公共資源的調用,實際上是納稅人在為這個商業安全事故埋單。

1 我國環境污染事件頻發

據相關資料表明,近年來,我國每年發生環境污染事故高達 1500～2200起,環境違法案件竟多達 2萬件左右。在松花江水污染事件發生后,國家把預防環境污染突發事件放到重要的議事日程上。位于福建的紫金山銅礦的劇毒廢水排入汀江,從 2010年 6月初起,汀江開始出現死魚,村民用水洗澡后滿身長水痘。直到 7月 12日,這家上市公司才披露此事,污染已蔓延至下游廣東地區,對環境造成嚴重污染。這家公司在公告中將事件主要原因歸咎于天災,并宣稱所排廢水并不致癌。事后其被 6家媒體同時曝出為封口而行賄,股東名單中有當地政府官員。

2 我國環境污染事件頻發的思考

2.1 布局性與結構性引發的環境風險

布局性和結構性的環境風險,是使“我國進入環境污染事故高發期”的客觀原因。但是應該說,一些地方政府片面追求經濟指標,把單純的經濟增長等同于經濟發展,對防止環境突發事故的認識不足,對突發環境污染事故的防范工作重視不夠,是環境污染事件居高不下的直接原因。

2.2 立法與執法遭遇“制度的困境”

我國許多環保法規內容滯后、懲戒力度小;地方政府為了追求 GDP使得環保執法軟化,因此解決環境問題屢屢遭遇“制度的困境”。現行環境保護法目標定位偏低,沒有體現可持續發展的思想內涵;對于公民參與,法律只原則性規定了公眾享有檢舉權、控告權等,而環境知情權、環境請求權、公眾監督權等卻沒有得到體現;環境保護法中缺乏對行政管理者的法律責任。由于缺少對行政管理部門管理者不履行其職責規定應承擔的法律責任的規定,使得一遇到經濟發展與環境保護沖突,往往是環保讓位于發展。

2.3 強化環境保護執行力

在全國范圍內開展的環境保護法修改問卷調查結果顯示,60%以上的被調查者認為環境保護法基本不能保證地方人民政府對當地環境質量負責;95%以上的人認為有必要增加針對行政管理者的法律責任。因為缺乏強大的執行力的保障,才導致我國環境污染事故頻發。因此,要徹底根除環境污染事件頻發必須強化環境保護的執行力。

2.4 采取經濟手段,力度要到位

從大連漏油事故的分析來看,事故責任認定遲緩,對可能產生的影響—比如旅游業、養殖業等的影響輕描淡寫,用初級原始的威脅生命和健康的方式來對抗災難—即使沒有消防隊員的死,我們看到清理者渾身油污地站在原油污染的海水中,也會感到這其中對生命和身體的怠慢與草率……這起事故暴露生產作業過程當中出現的問題之外,還有更多值得我們去思考的東西——這場事故應當由誰來埋單。

這場突如其來的事故還暴露出中國環境不健全的賠償機制,因為目前中國還是以經濟損失為標準來衡量海洋污染賠償,但這又有明顯的不合理性,因為漏油對周邊生態環境和漁民生意的影響是長期的。政府對類似安全事故的處理缺乏有效而嚴厲的懲罰措施。幾乎與此同時曝出的紫金礦業污染事件就鉆了這個空子。

2.5 鏟除地方保護主義

像紫金礦業那樣,與當地官員千絲萬縷的聯系,政商勾兌如此之融洽,簡直到了觸目驚心的地步,處理企業污染更難。難怪該企業的董事長底氣十足地對媒體記者說,“圍墻內的事情,企業自己負責。(圍墻)之外的事情,由政府負責。”這就等于把環境污染危機拋給當地政府去擺平,而擺平的借口還有什么比“維護社會穩定”這把尚方寶劍更有力?

一些地方追求財政收入,或者為追求政績,便以“發展”的名義招進一些高污染的企業,又因為企業的”“奉獻”而放低要求,當企業污染和破壞環境時,又以“維穩”的名義持續著這種為某些“發展”取得的“成果”,遠遠無法償補環境被破壞所付出的代價。例如,營口造紙廠,中央九部委聯合組成的督察組曾到現場督辦,廠方說,“馬上要關,馬上要關”,可是幾年過去了,仍是沒有關掉。其原因地方官員得說很清楚,“造紙廠是老國企,歷史遺留問題較多,對待造紙廠啟動生產,市政府是在權衡社會穩定、經濟發展和環境保護之后作出的決定。”言下之意,不是不為,而是不敢為――把數千工人和涉及數量更眾的家屬們的飯碗砸了而不出亂子,現在辦不到,只好退而求其次,繼續“忍痛污染”。中央關于維穩的要求往往被地方活學活用,常常拿來當作為企業合理排污的理由。這種行為得以持續,關鍵是成本的獲益者與承載者非并一個主體,而且兩者的力量極為懸殊。前者是企業利潤的占有者,以及從企業身上獲得稅收的地方政府,后者是承載環境污染后果的民眾,后者相對于前者軟弱無力。還有,企業相對私域,為極少數人所有,而環境是“公地”,為“無數人”所擁有,難以進行產權界定,污染環境就是典型的“公地悲劇”。悲劇造成的代價需要今人甚至子孫來買單。

從以上分析可見,環境污染的背后,是博弈力量的失衡。環境污染的獲益者打著“維穩”的招牌,像是以其盾防其矛,加之體系內的監管難避“內部人”的干擾,往往讓中央的三令五申變成強弩之末。對下,環境污染的獲益者打著“發展”的招牌,把污染問題掩蓋掉了,往往暢行無阻。

2.6 重大環境污染事故罪

對污染環境犯罪規定嚴格責任,在西方國家的立法中有泛的體現。英國 1951年的《水污染防治法》,1971年的《濫用藥物法》等都有關于嚴格責任的規定。

美國《廢料法》規定,只要行為人導致任何廢料傾入江河或港口,不論其主觀上有無過錯,均構成犯罪。日本修改后的《空氣污染控制法》、《水污染控制法》規定,只要排污物對公眾生活或身體造成了損害,無需查明排污者主觀心理即可追究其刑事責任等。

在我國刑法中對污染環境的犯罪規定嚴格責任是與世界潮流相符合的。對污染環境犯罪的刑事立法最主要體現在 1997年修訂的刑法第三百三十八條規定的重大環境污染事故罪,然而其實際效果不甚理想,環境污染沒有得以有效的控制,理論界對此罪也爭議較大,針對立法的不完善,應將污染環境犯罪規定為危險犯,主觀方面既可以由故意和過失構成,同時又應規定嚴格責任。

[1]曹鳳中.松花江水污染事件的反思[J].環境經濟,2006(4).

[2]易海輝,楊惠宇.論重大環境污染事故罪的相關問題及其完善[J].成都電子機械高等專科學校學報,2006(1).

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1673-288X(2010)06-0037-02

劉駿 (1971—),男,北京人,碩士,研究方向環境管理。