環境影響評價中的公眾參與問題

李軍華 楊珊珊

(新疆環境保護科學研究院烏魯木齊830011)

環境影響評價中的公眾參與問題

李軍華 楊珊珊

(新疆環境保護科學研究院烏魯木齊830011)

環境影響評價中的公眾參與問題已成為社會生活和經濟建設中的熱點問題,對決策科學化民主化和社會的可持續發展具有重要的推動作用。本文分析了我國環境影響評價中公眾參與實踐狀況以及存在的問題,試圖從擴大并完善公眾參與評價方式、健全環境信息公開制度等方面探討如何進一步完善和推動公眾在環境影響評價中的參與。

環境影響評價;公眾參與;問題

環境影響評價已成為環境法中的-項基本法律制度,是實現科學綜合決策的根據和前提,對社會公眾的生活質量和經濟建設的環境影響發揮著重要的控制監管作用。由于環境問題的涉眾性和決策民主化的必然要求,環境影響評價中的公眾參與問題成為社會和政府職能部門共同關注的焦點。

1 環境保護中公眾參與的涵義

公眾參與是環境保護領域里,公民有權通過一定的程序或途徑,以一定的方式參與一切與環境利益相關的決策活動和環境管理,并有權對政府的決策行為、管理行為以及單位、個人的環境資源利用行為進行監督,使得各項行為活動符合廣大公眾的切身利益,且有利于環境保護。從性質上看,公眾參與首先是一項重要的程序性權利,是公眾參與環境保護的法律依據。它將環境保護自力救濟納入到法制化的軌道之中,不僅有利于解決復雜多樣的環境問題,還便于對政府行為和他人行為進行全方位、全過程的有效監督和制約。從社會學角度講,所謂公眾參與就是指社會群體、社會組織、單位或個人作為主體在權利、義務范圍內所從事的有目的的社會行動。公眾參與方式有很多,包括:咨詢委員會、非正式小型聚會、一般公開說明會、社區組織說明會、公民審查委員會、聽證會、發行手冊簡訊、郵寄名單、小組研究、民意調查、設立公共通訊站、記者會邀請意見、發信邀請意見、回答民眾疑問等[1]。

2 我國環境影響評價中公眾參與的實踐

2.1 相關法律法規的改革

從制度背景來看,2002年頒布的《環境影響評價法》對環境影響評價中的公眾參與作了具體的規定,國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價。2006年2月14日,國家環?？偩职l布了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》,不僅明確了公眾參與環評的權利,而且規定了參與環評的具體范圍、程序、方式和期限。

2.2 公眾實踐

由于長期以來經濟優先的發展戰略,使得我國環保事業尤其是環境影響評價方面的公眾參與進程緩慢。近年來各種污染事件的出現給受污染民眾的健康和生活造成了巨大影響,公眾對環境保護的呼聲日趨高漲,公眾參與環保的意識也與日俱增,涌現出很多民間環保組織。在這樣的情況下,促使環保部門在開展工作中大力加強與民間組織和公眾的合作,充分利用公眾媒體的力量,推動了公眾在環境影響評價中的參與度。但從我國目前國情而言,公眾參與性受到各種因素的制約,《環境影響評價法》規定專項規劃、建設項目等進行環境影響評價中應當有公眾的參與,但這一制度實質上沒有得到有效執行,社會公眾幾乎沒有參與的經歷。

3 公眾參與存在的問題

3.1 公眾參與的立法分散

2006年頒布的《環境影響評價法》對環境影響評價中的公眾參與作了具體的規定,2006年2月14日國家環保總局正式發布了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》,它是我國環境保護領域第一部專門關于公眾參與的規范性文件。該《辦法》明確了公眾參與的權利和具體程序,《辦法》的頒布雖然使環境影響評價中公眾參與制度化,公民參與權得到初步的明確和完善,但是我國公民環境參與權包括環境影響評價中的公民參與還存在諸多不足,最明顯的缺陷在于立法對公眾參與的規定顯得分散,不系統、不集中,這不利于實踐中的執行,也會導致有些立法規定的矛盾。同時有些規定只是間接體現在法規和政策性文件中,其等級較低,權威性較小,約束力較差,況且在我國相關制度體系不是很完備的情況下,這些規定也不便于公眾掌握[2]。環境影響評價中的公民參與權已經成為法定的公民基本權利,但根據權利法定的要求,公民參與權的具體內容、行使方式、程序等應由法律層次的法進一步加以具體化。同時,《辦法》僅僅將公眾參與作為征求公眾意見的一種手段,而沒有將公民參與權作為一項基本權利看待,對公民參與權具體內容的抵抗權、救濟權等還沒涉及,環境影響評價中的公民參與權仍不具體,公眾可以參與評價的范圍受到諸多限制。

3.2 公眾可以參與評價的范圍受到諸多限制

雖然經過《中華人民共和國環境影響評價法》的原則規定和《辦法》的初步完善,我國公民環境參與權初具形態,但公眾可以參與評價的范圍還受到諸多限制,《環評法》第十一條和第二十一條規定,對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃和對環境可能造成重大影響,應當編制環境影響報告書的建設項目,才允許公眾參與評價。一方面對可能造成不良環境影響的規劃、對環境可能造成重大影響的建設項目容易受規劃編制機關的主觀影響,使允許公眾參與的范圍不易確定。另一方面要同時直接涉及公眾環境權益對環境可能造成重大影響的限制過于嚴格,并且還是要已經過規劃編制機關的價值判斷,公眾的參與權一開始就受到了諸多限制。

3.3 公眾參與缺乏必要的環境信息支持

雖然我國現行《環境影響評價法》較以前環評制度在范圍上有了拓寬,但我國的公眾參與還僅限于對專項規劃和建設項目的參與,這種參與仍然不夠,還有很多不完善的地方,如對控告檢舉權、協助公務權、程序公眾參與缺乏必要的環境信息,支持環境信息獲得量的多少決定了公眾參與程度的高低、掌握了充分的環境信息,公眾才可能決定是否參與某項環保活動。在環境信息的公示方面還遠遠不能滿足公眾的需求,更缺少有效的程序和制度保障,使公眾參與缺乏必要的基礎條件,缺乏公眾參與的司法保障機制。

4 進一步完善公眾參與環評的思路

《環境影響評價公眾參與暫行辦法》的頒布雖然使公民參與權得到初步的明確,但我國環境影響評價中的公民參與還存在諸多缺陷和不足,尤其在公民參與的可行性具體規定方面,還有很多需要進一步完善的地方。

4.1 明確公眾參與的公正程序

任何權利或制度如果沒有具體明確程序的保障,必然不能充分發揮效力。如《法國環境法典》、德國《聯邦污染控制法》、日本《環境影響評價法》等各國相關環境法律都規定了相應的公眾參與程序。而我國雖然建立了公眾參與制度,卻缺失這些權利確認和保護的具體程序。建立相應的公眾參與程序,必須保證程序的公正性,以保證公眾參與的公信力。法、德等國以政府組織模式實現行政性參與,由政府有關部門組織和主持諸如環境監測、環境影響評價、環境規劃等環境保護活動。我國選擇了日本模式,由項目建設者來組織和主持環境評價。理論上而言,政府組織的公正性相對更強,因為在市場經濟成熟、法制完善的國度,政府相對能在公眾與公眾參與人間保持中立性,而公眾參與相對人有自己不同于公眾的特殊利益,在環境利益上甚至與公眾處于對立面,中立性缺失,完全可能依靠其組織和主持公眾參與的機會作出有利于自己的結果。從"搭便車"發生的機會條件來看,我國目前的市民社會背景下更應當采用法國模式,由環境保護部門組織公眾參與,而且應當明確規定相關政府、機構、企業等人員不得作為公眾參與,從而解除公眾的“人情”障礙,確保公眾參與的公信力。

4.2 健全環境信息公開制度

公眾知情權是參與權的前提,因此必須保證公眾能夠獲取充分的相關信息。公眾相對于政府和公眾參與相對人而言,信息資源占有少,因此,必須由政府和相關機構、企業主動或被強制地提供充分的信息。我國的《環境信息公開辦法(試行)》中對于信息公開的主體、范圍、方式以及法律責任都有明確的規定,但在具體實施過程中,還存在許多技術性的制約因素,應該進一步完善?？梢越梃b法國《環境法典》,不僅規定公眾有權得到相關信息,而且詳盡地規定公眾獲得信息的相關渠道[3]。此外,公眾在參與環評時最需要的是公開與透明,除相關的環境信息以外,還包括建設單位和評價單位的操作過程等,而媒體的參與是實現公開與透明的重要途徑。在現實生活中,公眾接受信息最便捷的方式是媒體,而媒體作為介入者,可以更加清晰、客觀地認識和記錄整個環評的過程,以及與環評有關的各方行為本質,從而使環境影響評價工作的質量更高。為此應該將媒體的參與合理化地納入到環境信息公開制度中。

4.3 擴大并完善公眾參與評價方式

根據先進國家實施的經驗,公眾參與方式有很多,包括公民審查委員會、小組研究等。日本法規定公眾參與環境影響評價的方式有:公開評價資料,組織公眾評議會,在評價報告中記載公眾意見,公眾參與評價報告的制度,這非常值得借鑒。此外,還應該鼓勵和推動民間環保組織的參與,將分散的個體有機地組織起來,致力于維護公眾的環境權利。除了以上立法、制度方面的改善外,還應該從技術性的角度為公民參與環評提供更好的條件,例如提供便利的參加場所、降低參加程序的成本等等。

[1]葉俊榮.環境政策與法律[M].北京:中國政法大學出版社,2003.

[2]呂忠梅.環境法新視野[M].北京:中國政法大學出版社,2000.

[3]汪勁.中外環境影響評價制度比較研究[M].北京:北京大學出版社,2006.

X820.3

A

1673-288X(2010)06-0031-03

李軍華(1975—),女,甘肅人,助理工程師,主要從事環境影響評價工作。