關于小型水利工程經營管理改革的探討

姚景輝，劉海濤，李麗娟

(建三江分局勝利農場水務局，黑龍江 饒河156324)

1 引言

據統計，半個世紀以來，我國已經建成小型水利工程2 000萬處，這些工程設置對防旱抗災、改善農業條件以及促進農村生態環境良性發展等方面都起到了巨大的作用。同時也應該看到，小型水利工程的管理體制與分戶經營的模式存在著一些矛盾，影響了其效益的發揮。繼續完善小型水利工程經營管理模式，以進一步適應水利事業的發展，是一個亟待解決的問題。

2 我國小型水利工程經營管理存在的問題分析

2.1 產權問題

自20世紀80年代以來，我國小型水利工程的投資主體一直是國家和集體，由于歷史的原因，一直沒能對產權進行明晰。一部分工程劃歸為個人使用，而還有一部分屬于集體管理。80年代以后，小型水利工程的投資主體中，在國家和集體之外又出現了群眾投資的方式，投資渠道廣泛。從政策上來講，水利設施應該本著誰投資，誰所有、誰受益的規定，但是因為產權一直沒能明晰，導致國家作為投資主體之一，卻無法直接受益，真正的受益方是集體或群眾。此外，由于沒有針對性的政策依據，水利部門難以實現具體操作。許多水利工程一直由群眾免費管理和使用。一些小型水利工程拍賣后，購買者不主動按照合同及時付款，造成國有資金的流失，也為國家投資回收和滾動發展帶來了障礙。

2.2 政策問題

由于歷史原因，在很長一段時期，我國的水利設施一直充當著國家的公益項目角色。在市場經濟深入發展的背景之下，水利事業也應向產業化方向邁進。進入20世紀90年代，水利事業的基礎設施地位被進一步明確，《水利產業政策》的頒布，使水利事業的發展邁向科學化的軌道。但是在實際操作的過程中卻遇到不少阻力，由于一些地區的管理者沒能深入理解發展水利產業的意義，依然延續著傳統的“國家投資、群眾受益”思想，缺乏緊迫感。在這種情況之下，由于與《水利產業政策》相配套的政策尚未出臺，就導致水利行業的發展受到重重制約，無法實現依法治水、依法管水。例如，一些地市曾頒布過《關于小型水利工程的投資管理辦法》等實施細則，在實際操作中卻難以推行，受到來自各部門的阻力。

2.3 配合問題

我國的小型水利設施投資主體比較多元化，通常是國家、集體與個人三方面，而國家的投資則一般涉及到多個項目或者部門，這就造成在小型水利工程產權制度改革過程中，往往涉及到多個利益主體，難以有效盤活國有資產。不少地方政府出于本部門利益的考慮，消極對待水利產權改革，為水利事業的發展帶來許多障礙。舉例來講，許多地區的水利工程拍賣的具體程序和資金交付步驟管理方法并不統一，一些地方的拍賣行為主體是當地水利部門，還有一些地區則由政府進行具體操作，資金的使用方式也各不相同，缺乏有效的監督機制。這就造成各自為政的局面，長期發展下去，必然會對水利工程資產管理的健康有序發展帶來困難。

2.4 資金問題

假若小型水利工程處于人口集中、交通便利，具備較大發展潛力的地區，則容易拍賣或租賃，否則就需要投入大量的資金。在北方一些牧區，由于居民分散，水利工程難以實現效益，無法實現拍賣。加上不少小型水利工程已經運行多年，機構變換和人員更迭很大，工程的資料一部分已經流失，這就為資產的劃分和管理方式的改革帶來更大的困難。另外，小型水利工程所需的配套設施如電力設備和機泵設備等，已經收歸相應得的部門所有，不能劃歸成水利工程的固定資產，不能產生效益。另外由于我國的水費計價一直偏低，沒有在水價中綜合考慮工程折舊費及利潤率，水利工程的改造只能通過國家的再次投入來實現，致使水利工程管理改革無法取得突破性的進展。

3 我國小型水利工程經營管理改革策略的探討

3.1 完善政策

1997年國務院頒布了《水利產業政策》，1999年水利部發布《水利產業政策實施細則》，這些規定均明確了水利行政部門對水利工程管理的主體地位。各地應結合本地實際情況，出臺具有針對性的水利工程建設與運營管理辦法，推進水利工程資產管理方式改革，為最終實現我國水利事業產業化奠定基礎。

3.2 理順關系

小型水利工程管理體制改革涉及到多個部門的利益，所以理順關系是最關鍵的步驟。重點應該理順的關系為:①所有權、經營權與管理權的關系;②國家、集體、個人的關系;③水利改革與農村改革的關系;④保值增值與滾動發展的關系;⑤改革、發展與穩定的關系;⑥當前與長遠的關系。

3.3 評估資產

我國的小型水利工程資產數額比較可觀，但是因為一直以來產權管理制度缺失，造成國有資產難以統一管理，甚至出現了不必要的流失。為進一步推進水利的產業化，使國有資產實現保值、增值，就必須嚴格管理項目的投資與回收資金，由水利行政主管部門牽頭，對水利工程資產實施評估，小型水利設施的拍賣業要依法進行合同簽訂和司法公證。

3.4 理順水價

對于工程規模較大的水利工程，應由政府有關部門通過對工程進行逆光企業化管理來實現投資的回收;對于工程規模較小的水利工程，由于其服務價格偏低，難以實現企業化經營和管理，所以應在《水利工程供水價格管理辦法》的指導下，確定合理的價格，水價的制定必須考慮到供水成本的回收，在此基礎上還應包括合理的利潤空間，并把水資源提價和其他節水措施結合起來。

3.5 建立試點

對于新近建設的小型水利工程項目，應該引入新的投入運行機制。在新機制中，應該強調投入主體，明確項目分類。對于甲類項目，要明確具體的政府部門作為項目責任主體，對該項目負責;對于乙類項目，則實行項目法人責任制和資本金制度。項目的投入方式、資金的回收方式也應明確。由于新的投入運行機制涉及到比較多的部門，可以先進行試點運作，積累經驗之后再逐步進行推廣。

3.6 水保基地

很多地區都建有多處水利水保基地，其投資方大都為當地水利部門，不少水利水保基地已經具有一定的規模，對促進我國的水利產業化發展起到了良好作用。水利水保基地的建設應該遵循國家有關政策，通過充分的論證和考察，選取擇效益高，前景好的項目。在資金的籌措、項目的建設和運作方面要嚴格管理，在市場化運營中發展壯大，使國有資產實現增值。

3.7 完善機制

應該在水利工程改革的基礎上，通過拓展運行機制的優越性，獲取盡可能大的經濟效益與社會效益。如;組建用水合作組織，聘用專業人員對組織進行科學管理;通過承包方式，以合同的形式將工程的經營管理權委托出去;引入租賃模式，承租人按照合同，按期繳納租金;通過股份合作，，實行按勞分配與按股分紅;還可以通過拍賣，由購買者自主經營管理。

3.8 規范程序

在水利工程改革過程中，應該嚴格執行有關政策，規范化操作。收費標準須按照《水利工程供水價格管理辦法》有關規定，要遵守國家法律法規，在發揮工程防汛抗旱功能的前提下，適當提高經濟收益。

4 結束語

多年來，小型水利工程作為農業的命脈，在農業生產中發揮著重要的作用。進一步理順小型水利工程經營管理體制是發展農村生產的客觀要求。改革小型水利工程經營管理模式，將使水資源的利用效益大大提升，引導農業生產向集約化、產業化發展，促進農業增產和農民增收。

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