淺談當前環境信訪糾紛新特點、成因及對策

費 勇,陳凌霄

(張家港市環境保護局,江蘇張家港215600)

社會穩定和諧是人民群眾的共同心愿,是改革發展的重要前提。隨著改革開放不斷深入和社會主義市場經濟不斷發展,我國的經濟體制、社會結構、利益格局和人們思想觀念發生了深刻的變化。這種空前的社會變革,給我國經濟社會發展帶來巨大活力,同時也必然帶來這樣那樣的矛盾和問題,增加了社會管理的難度和復雜性。其中,環境問題正日益成為影響社會民生的重要因素。及時化解各種環境糾紛,消除環境隱患,已成為維護社會穩定和諧的重要內容。

1 環境信訪糾紛的新特點

新形勢下,環境信訪糾紛問題除了其固有的特征外,各種關系日益復雜,處理難度不斷增大,呈現出新的特點。

1.1 逐步累積后爆發,呈現出周而復始的態勢

環境信訪糾紛問題本身是一個由發生、發展、高潮、回落等階段構成的過程,當一項對他人環境權利構成影響的事件發生后,就形成了環境糾紛的發生條件;隨著環境侵害時間的延續和侵害程度的加深,環境糾紛逐步趨于尖銳;當受侵害者的忍耐程度達到一定限度,或是由于期間某些負面因素的觸動,環境糾紛便會以比較極端的方式爆發出來;在環境侵害行為得到糾正、侵害造成的損失得到合理補償后,環境糾紛便趨于平息。但在環境問題沒有得到徹底解決之前,環境糾紛問題也不會消失,而只是進入了下一個生命周期,周而復始,難于徹底解決。

1.2 利益受侵而結盟,常采取群起攻之的手段

環境問題的責任承擔往往具有外部性,排污單位通常只從自身的角度考慮所面臨的各種選擇的成本與收益,而將環境成本轉嫁給他人、社會及未來。而作為環境污染影響最終承擔者,出于維護自身利益和力量抗衡的要求,就容易形成利益結盟,通過群體性行為來要求污染主體進行賠償或要求政府予以幫助解決。同時,由于解決這些矛盾和問題需要一定過程,但是群眾要求解決問題的心情十分迫切,這兩者之間的矛盾,是造成群眾信訪和集體訪、重復訪增多的重要原因之一。

1.3 污染責任難界定,信訪調處日益復雜和困難

環境信訪糾紛處理的復雜性和困難性,主要是由環境污染物的不易確定性、環境污染后果的潛伏性及環境污染的長期性決定。首先,環境問題的成因通常較為復雜,在界定污染事件責任主體上存在一定難度,缺乏必要的鑒定手段和鑒定依據。其次,環境污染后果通常是潛在性的,這些都給確定污染程度和賠償額度帶來了困難,從而影響糾紛的調處。第三,環境污染具有長期性,而期間污染方有可能發生法人變更或消亡的現象,而污染侵害有可能繼續或進一步產生新的侵害,使污染責任追究難度加大,糾紛調處困難重重。

1.4 司法救濟不現實,形成“信訪最有效”的不良氛圍

環境糾紛問題在我國很少通過正常的司法途徑解決,這種現象的產生主要是由環境糾紛問題的難訴性決定。首先,我國環境法規體系還不是很完善,環境訴訟目前還存在立案難、取證難、勝訴難等現象。其次,由于大多數環境污染的危害具有大眾性和區域性,因此大部分人都有互相等待的想法,希望別人起訴,自己免費搭車。再次,目前我國的法律援助制度還不健全,尤其是環境法律援助力度尚嫌不足,公眾尤其是弱勢群體往往因請不起律師又不懂法律而放棄訴訟或造成勝訴權的喪失。因此,上訪、集體鬧事便成為經常性手段而被采用,“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”成為他們的至理名言。

2 環境信訪糾紛的成因及其根源

環境信訪糾紛是環境問題發展積累到一定程度后矛盾突出或激化的產物,其產生的根本原因是十分復雜的,究其根源,主要體現在四個“不相適應”:

2.1 現有規劃布局與群眾日益迫切的環境愿望不

相適應

在城市,由于規劃不合理,特別是老城區,居民區中混雜著商業、飲食、服務、文化娛樂等多種行業,導致油煙、噪聲、煙塵、污水等多項污染,影響周邊居民的生活和工作。在農村,由于歷史原因,部分企業和民居緊鄰,造成廠居混雜,使噪聲、異味污染等問題難以從根本上解決,增加了環境糾紛的調處難度。此外,地方政府為了招商引資,開出了很多優惠條件,許諾給企業及附近群眾(如居民拆遷等),而在實際操作時,由于受宏觀調控的影響,造成承諾無法兌現,使廠群矛盾難以調解。

2.2 社會轉型速度與群眾心理承受能力不相適應

隨著改革的不斷深入,原有分配格局被打破,既得利益重新進行調整分配,人們的心理承受能力各異,勢必出現一些新的矛盾。一方面,集體意識淡薄、利己主義的思想增強。改革開放以來,農村經濟得到了很大發展,但同時一定程度上削弱了農民的集體主義觀念。而從現實情況看,農民從集體中得到的實惠很少,農村集體的凝聚力、號召力已經很低,人心分散。另一方面,只要權利不要義務。部分村民在爭取自己的權利或利益的時候,忽視自己應該承擔相應的義務或責任,也是造成環境信訪糾紛難以調處的重要原因[1]。

2.3 群眾強烈的維權意識與偏低的法律素質不相

適應

隨著普法工作的深入,群眾的民主意識、法制意識和維權意識不斷增強,但群眾法律素質的提高還任重道遠。一些群眾用法律維權的實用性、目的性較強,甚至只講權利,不講義務,對自己有利的事就搬出法律,對自己沒利的事處理起來就很隨意。同時,在一定程度上,我國當前的法律體系還不很健全,群眾訴求的事情通過法律渠道解決較為繁瑣,還存在一些事情無法用法律解決的現象。因此,有相當部分群眾寧愿“信訪”,不愿“用法”,遇到事情首先想到的是寫信、上訪,求助于政府,而不是用法律維權,造成許多本應該通過法律途徑解決的問題,卻引發了大量的信訪事件。

2.4 簡單的處理方式與群眾的現實需求不相適應

在處理群眾環境信訪問題上,無論是基層還是企業,都存在著這樣的誤區,一有環境糾紛,就采取經濟補貼的辦法解決,希望息事寧人,導致沒有補貼的要補貼,有補貼的要提高補貼標準,使一些群眾認為只要借環境問題大吵大鬧、不斷投訴,就能達到得到補貼或提高補貼標準的目的。無形中產生了一種“激勵機制”,形成了“寫信上訪鬧事——獲利——再寫信上訪鬧事”的惡性循環。

3 解決環境信訪問題的對策及建議

環境信訪糾紛問題在新形勢下呈現的特點以及成因,決定了調處難度的不斷加大。一些突發性環境污染事件往往是發生群體性環境糾紛的導火索,稍有不慎,便有可能誘發惡性事件,因此,有必要采取積極措施,健全機制,妥善處置,減輕污染損失,防止事態擴大。

3.1 健全部門協作機制,強化齊抓共管意識

許多環境污染糾紛往往涉及多方面的問題,如市區的三產糾紛,涉及工商、城管、衛生、公安、文廣等部門,在處理此類糾紛時,各相關部門應積極溝通,采取協同調處和聯合執法的形式,按照各自的職責,落實責任,通過部門聯動,從根本上解決群眾反映的熱點問題。而且,通過協同作戰,齊抓共管,可以嚴厲打擊環境違法行為,增強對環境違法者的震懾作用,避免了互相推諉、扯皮現象的產生。與此同時,要建立健全環境違法案件移送制度。根據現行的《環境保護法》有關規定,環境保護行政主管部門對環境保護工作實施統一監督管理,各相關部門依照有關法律規定,按照各自職責,對環境污染防治和資源保護實施具體的監督管理。但是在現實生活中,由于群眾對環境保護法律法規知識的缺乏,只要一涉及到環境問題,不管是不是環保部門的職責,一味向環保部門舉報,但事實上環保部門又無法解決所有的環境問題,再加上現有“問責制度”的日益嚴厲,環保部門面臨“管也不是,不管也不是”的尷尬境地,造成疲于奔命,效果甚微,群眾也不滿意。因此,對那些法律法規明確規定應由其他職能部門負責的環境問題,應依法實施移送程序。如由于無證無照引發的環境問題,環保部門接到舉報或發現問題后,應及時移送工商行政管理部門處理,該取締的取締,該補辦手續的補辦手續,該整改的整改,盡快解決問題,給群眾一個滿意的答復。

3.2 健全責任考核機制,強化守土有責意識

及時妥善處置各類環境信訪糾紛、保護人民群眾的環境權益,是各級政府義不容辭的責任。地方政府要充分發揮作用,把調處環境信訪糾紛作為維護社會和諧穩定的重要工作,緊抓不放。要按照屬地管理的原則,經常關注本地區的環境苗頭性問題,對出現的環境信訪糾紛,積極主動、及時妥善地處理。要重視對初信初訪的處理,盡量把群眾反映的問題一次性解決,對于解決時間較長的信訪,及時向群眾解釋清楚。要建立重點、難點信訪問題掛牌督辦制度。對于重點、難點信訪問題,每年都要列出一批實施掛牌督辦,對特別重點的信訪還要實行領導掛牌督辦及下訪制度,通過掛牌督辦工作的開展,有效地解決一批群眾反響強烈的重點、難點信訪問題。同時,要強化責任意識和考核措施,將環境信訪糾紛調處工作列入個人考核內容,建立健全目標責任制,與評先創優掛鉤、與職務升遷掛鉤,從機制上強化環境信訪糾紛的責任意識、主動意識。

3.3 健全預防預警機制,強化源頭控制意識

首先,要進一步加強環境宣傳教育,讓人民群眾、尤其是那些企業經營者懂得,保護生態環境、維護他人的環境權益是每個公民應有的環境道德水平。要逐步形成公眾參與環境保護監督管理的機制,廣泛普及和宣傳環境科學知識和法律法規,通過報紙、廣播、電視等新聞媒介,形成“保護環境光榮,破壞環境可恥”的強大社會輿論,使社會各界對環保部門的職能有正確的認識,對環保部門的工作給予充分的理解和支持,在社會逐步形成人人了解環保、參與環保、支持環保的局面。同時,要嚴格環境準入門檻,針對不同區域、不同行業,制定嚴格的環境準入條件。對不符合門環保法律法規和相關政策要求的項目,對選址、布局不合理的項目,對有可能影響飲用水源保護區等環境敏感地區的項目,對超過污染物總量控制指標的新增污染項目,一律不予審批。加強日常環境監督管理,切實規范排污者的環境行為,不斷提高環保管理效能。此外,要注重對環境信訪信息的收集、整理、分析,定期召開信訪工作分析會議,加強環境糾紛排查,發現苗頭隱患,及時采取有效措施進行化解,做到防微杜漸[2]。

3.4 健全司法救助機制,強化依法救濟意識

首先要規范環境信訪行為。《信訪條例》更多地賦予舉報人的權利,而相應的責任和義務很少,這就給一些別有用心的人以可乘之機,他們為了達到個人目的,借環保名義匿名投訴、無理取鬧、重復舉報、糾纏不清,不僅浪費了大量行政資源,而且對當地的對外形象造成了嚴重影響[3]。對這些行為應該要制定約束措施,對違反《信訪條例》行為、造成嚴重影響和后果的,按相關法律、法規嚴肅處理。同時,要健全司法救助機制。環境保護法律法規賦予了污染受害者依法訴訟的權利,鼓勵受到污染損害的當事人針對排污者的污染損害行為依法向人民法院提起訴訟,環保部門和有關社會團體可以依法支持受害人提起訴訟,國家鼓勵法律服務機構和律師為受害人提供法律援助。要通過加強宣傳教育,強化群眾依靠法律維護自身環境權益的意識。要通過制度健全和法律調整等措施,規范群眾的環境維權方式。從而改變過去“信訪有效,訴訟無效”的不正常現象,形成依法救助的良好氛圍,為加快建設社會主義和諧社會奠定強有力的法制環境。

[1] 王振國,閆志海.淺析環境信訪產生的原因及對策[J].中國科技信息,2006(3):178.

[2] 吳香鳳.關于妥善處置環境糾紛問題的思考[EB/OL][2007-01-11].http://www.nbepb.gov.cn.

[3] 崔 軍.南通市環境信訪現狀分析及對策[J].污染防治技術, 2008,21(1):83-85.