試論工程質(zhì)量監(jiān)督的作用與效能

劉志強(qiáng) 龍亦安

（湖南省水利廳水利工程質(zhì)量監(jiān)督中心站長沙市410007）

湖南省作為水利大省，已經(jīng)建成的各類水利工程在湖南省國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，隨著人們對生產(chǎn)、生活、環(huán)境的需求變化，中央對水利投資的強(qiáng)度加大，湖南省當(dāng)前面臨的水利建設(shè)和管理任務(wù)更加繁重。一是20世紀(jì)中期建設(shè)的水利工程，因當(dāng)時技術(shù)水平所限，或年久失修，除險加固任務(wù)大；二是當(dāng)年所建項(xiàng)目未按期完成，限制了工程效益的發(fā)揮，續(xù)建配套任務(wù)重；三是支持國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善民生之需求，新建工程項(xiàng)目任務(wù)多。近幾年，全省每年在建各類水利工程投資總額逾百億元，其建設(shè)管理任務(wù)由此可見一斑。

水利工程與其他行業(yè)工程相比較，具有點(diǎn)多、面廣、線長、季節(jié)性、野外作業(yè)特點(diǎn)，為水利工程質(zhì)量管理平添了許多必然性和偶然性困難。因此，確保并提高水利工程質(zhì)量監(jiān)督與管理的效能，使民生工程建設(shè)成為放心工程至關(guān)重要。

1 水利工程質(zhì)量監(jiān)督中存在的問題

“百年大計(jì)，質(zhì)量第一”，是眾所周知的工程建設(shè)質(zhì)量基本方針，質(zhì)量監(jiān)督工作作為保障建設(shè)工程質(zhì)量的重要手段，責(zé)任重大。縱觀湖南省水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作的現(xiàn)狀，機(jī)構(gòu)與職責(zé)雖已明確，但效能卻沒有得到充分的發(fā)揮。

（1）監(jiān)督力量薄弱難以保證監(jiān)督效能。

《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》（國務(wù)院第279號令）第3條規(guī)定“建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、工程監(jiān)理單位依法對建設(shè)工程質(zhì)量負(fù)責(zé)”，第4條規(guī)定“縣級以上人民政府建設(shè)行政主管部門和其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理”，第43條進(jìn)而規(guī)定“國家實(shí)行建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度。縣級以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的建設(shè)工程質(zhì)量實(shí)施監(jiān)督管理。縣級以上地方人民政府交通、水利等有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)對本行政區(qū)域內(nèi)的專業(yè)建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理”。

我國目前尚未頒布關(guān)于建設(shè)工程質(zhì)量的專門法律，上列法規(guī)屬于現(xiàn)行關(guān)于建設(shè)工程質(zhì)量的最高立法，頒布于2000年1月30日，處于行政征收質(zhì)量監(jiān)督費(fèi)的歷史背景之下，工程質(zhì)量監(jiān)督行為屬于政府有償服務(wù)的范疇，對質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作性質(zhì)定位為依政府主管部門授權(quán)而開展，因此，在全國范圍內(nèi)沒有對質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的性質(zhì)或編制予以統(tǒng)一的規(guī)定。在這種背景下，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒有得到統(tǒng)一而規(guī)范的發(fā)展壯大，水利工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)與其他行業(yè)的質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)相比較，沒有建立完全覆蓋各級行政區(qū)域的監(jiān)督體系，監(jiān)督力量薄弱。

2009年1月1日起，國務(wù)院決定取消質(zhì)量監(jiān)督費(fèi)等行政性收費(fèi)項(xiàng)目，質(zhì)量監(jiān)督則轉(zhuǎn)化為政府行政主管部門的法定職責(zé)，屬于依職權(quán)開展的行政行為。在職能法定、監(jiān)督任務(wù)急劇增加的新形勢下，各級政府應(yīng)建立健全質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，充實(shí)其技術(shù)力量，充分發(fā)揮質(zhì)量監(jiān)督的作用，保證工程質(zhì)量安全。

（2）監(jiān)督工作流于形式難以保證監(jiān)督效能。

《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》（水利部令第7號）第14條規(guī)定“水利工程質(zhì)量監(jiān)督實(shí)施以抽查為主的監(jiān)督方式，運(yùn)用法律和行政手段，做好監(jiān)督抽查后的處理工作。工程竣工驗(yàn)收時，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)對工程質(zhì)量等級進(jìn)行核定。未經(jīng)質(zhì)量核定或核定不合格的工程，施工單位不得交驗(yàn)，工程主管部門不能驗(yàn)收，工程不得投入使用”。

這部部門規(guī)章表明了水利工程質(zhì)量監(jiān)督的對象是水利工程建設(shè)項(xiàng)目的各參建單位，監(jiān)督主要內(nèi)容是質(zhì)量行為監(jiān)督，監(jiān)督的主要方式是抽查。客觀地講，抽查為主的監(jiān)督方式是難以保障面對所有監(jiān)督對象所應(yīng)監(jiān)督內(nèi)容的。

（3）監(jiān)督工作窮于應(yīng)付難以保證監(jiān)督效能。

由于目前水利工程質(zhì)量監(jiān)督體系客觀存在的不完備性，縣級水行政主管部門沒有建立編制在崗的質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，全省水利工程建設(shè)項(xiàng)目繁多，項(xiàng)目分散，時效性強(qiáng)，欲確保水利工程質(zhì)量，若依賴本身存在職數(shù)缺乏的市級水行政主管部門的質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為主要監(jiān)督力量，肯定是窮于應(yīng)付、職責(zé)難以落實(shí)的。若依靠省級水行政主管部門的質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對全省各類水利工程質(zhì)量抽查參建各方的質(zhì)量行為，職責(zé)是難以到位的。

（4）不應(yīng)有的行政干預(yù)難以保證監(jiān)督效能。

質(zhì)量違規(guī)行為督促及時糾正，是質(zhì)量監(jiān)督工作的顯著特點(diǎn)，是預(yù)防工程質(zhì)量事故的重要途徑。

欲保障工程質(zhì)量，可能與行政指揮發(fā)生兩類沖突：一是質(zhì)量保證與工程進(jìn)度的矛盾。行政指揮行為往往著眼于工程進(jìn)度，為壓縮正常工期，或趕進(jìn)度，要求施工承包人快馬加鞭，從而忽視技術(shù)要求，甚至違反程序規(guī)定，導(dǎo)致質(zhì)量隱患。二是監(jiān)督揭短與行政護(hù)短的矛盾。監(jiān)督與行政的管理目標(biāo)應(yīng)該是一致的，但是，就具體的工程項(xiàng)目而言，由于認(rèn)識和意識的不同，行政指揮的心理反應(yīng)就有可能護(hù)短。這兩類沖突，將急劇導(dǎo)致工程質(zhì)量監(jiān)督效能的下降。

2 工程質(zhì)量監(jiān)督的地位與作用

2.1 工程質(zhì)量監(jiān)督是執(zhí)法

毋容置疑，現(xiàn)行有效的建設(shè)工程質(zhì)量管理法規(guī)體系，明確了工程質(zhì)量監(jiān)督管理屬于政府相關(guān)行政主管部門的法定職責(zé)，工程質(zhì)量監(jiān)督之職權(quán)高于工程建設(shè)業(yè)主、勘測、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位，不能將質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)誤認(rèn)為屬于工程建設(shè)項(xiàng)目的參建一方。取消質(zhì)量監(jiān)督收費(fèi)后，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)地位法定的特征愈加清晰，顯然屬于工程質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法工作地位。

2.2 工程質(zhì)量監(jiān)督是保證工程質(zhì)量安全

工程質(zhì)量監(jiān)督的作用體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）對參建各方質(zhì)量體系是否健全的監(jiān)督作用。質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法對建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主的質(zhì)量管理體系、監(jiān)理單位針對所監(jiān)理項(xiàng)目的質(zhì)量控制體系、施工單位針對所承包項(xiàng)目的質(zhì)量保證體系實(shí)施監(jiān)督。

（2）對設(shè)計(jì)單位的質(zhì)量保障體系和是否執(zhí)行工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督。

（3）對參建各方的質(zhì)量行為進(jìn)行監(jiān)控。監(jiān)督各方是否落實(shí)各自法定與約定的質(zhì)量義務(wù)，重點(diǎn)監(jiān)控參建各方是否存在《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》“罰則”54～78條所列違法行為。

（4）工程建筑產(chǎn)品質(zhì)量等級核定。

從上列四方面作用可以歸納兩類：一是質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)揮工程質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法作用，監(jiān)督并查處工程質(zhì)量的違法行為；二是對工程建筑產(chǎn)品進(jìn)行“質(zhì)量認(rèn)證”——核定工程建筑產(chǎn)品質(zhì)量等級。作為工程質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法者，首先應(yīng)當(dāng)監(jiān)督的是工程建筑項(xiàng)目的業(yè)主，因?yàn)榻ㄔO(shè)單位對工程項(xiàng)目質(zhì)量管理負(fù)總責(zé)；其次，應(yīng)該重點(diǎn)監(jiān)督監(jiān)理單位，因?yàn)楸O(jiān)理對工程質(zhì)量保證負(fù)控制責(zé)任；再次，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)監(jiān)督施工承包人的質(zhì)量行為，因?yàn)槭┕挝粚こ藤|(zhì)量負(fù)保證責(zé)任。

從宏觀著眼，工程質(zhì)量監(jiān)督制度是從工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)到竣工全過程各項(xiàng)質(zhì)量行為相關(guān)制度的總稱。從微觀著眼，工程質(zhì)量監(jiān)督制度是質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)對工程項(xiàng)目施工建設(shè)階段的監(jiān)督，但不應(yīng)僅僅是在現(xiàn)場檢查質(zhì)量甚至控制質(zhì)量。目前，大多數(shù)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作重點(diǎn)主要體現(xiàn)在巡查制度和竣工驗(yàn)收備案制度的執(zhí)行層面上，其職能尚未完全覆蓋上述所有的環(huán)節(jié)。值得注意的是，從工程建設(shè)的全過程看，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)還應(yīng)對設(shè)計(jì)進(jìn)行必要的監(jiān)督，因?yàn)樵O(shè)計(jì)是工程質(zhì)量的關(guān)鍵所在，如果設(shè)計(jì)存在先天不足，建設(shè)工程質(zhì)量必然存在隱患。

3 強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)督效能的主要措施

3.1 充分利用檢測手段確保水利工程質(zhì)量

（1）應(yīng)用檢測方法的必要性。

工程建筑物外觀與內(nèi)在特性乃工程質(zhì)量核定的根本依據(jù)，正因?yàn)榻ㄖa(chǎn)品必然存在質(zhì)量的隱蔽性和依靠外觀認(rèn)定建筑物質(zhì)量的局限性，僅依此認(rèn)定建筑產(chǎn)品的方法肯定是不科學(xué)、不準(zhǔn)確的。檢驗(yàn)數(shù)據(jù)能科學(xué)地表明其內(nèi)在特性是否符合工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，是否滿足設(shè)計(jì)要求。質(zhì)量檢測具有很強(qiáng)的技術(shù)性、專業(yè)性和科學(xué)性，是工程質(zhì)量監(jiān)督與管理體系應(yīng)依靠的一個重要技術(shù)方法，尤其是隱蔽工程或影響結(jié)構(gòu)安全的重要的單元或分部工程，運(yùn)用檢測方法進(jìn)行抽樣檢測或原位試驗(yàn)，非常必要。

（2）質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)抽檢與參建單位檢測的區(qū)別。

開展質(zhì)量檢測工作，應(yīng)理清3個區(qū)別：第一，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)與檢測單位的性質(zhì)與地位的區(qū)別。質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)屬于代表政府對工程質(zhì)量進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法，而質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)有別于監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是具有獨(dú)立法人資格、提供社會服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，對檢測結(jié)果負(fù)法律責(zé)任。第二，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)抽檢與工程參建各方檢測性質(zhì)的區(qū)別。質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)對所監(jiān)督的工程質(zhì)量進(jìn)行抽檢，屬于行政監(jiān)督執(zhí)法行為的組成部分。參建各方所進(jìn)行的檢測屬于建設(shè)合同所規(guī)定的合同義務(wù)。施工承包人或監(jiān)理人未履行應(yīng)盡的檢測義務(wù)，即為合同違約情形，工程建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主（發(fā)包人）有權(quán)追究其違約責(zé)任。第三，工程質(zhì)量責(zé)任主體與質(zhì)量監(jiān)督管理主體的區(qū)別。《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》明確了建設(shè)工程的質(zhì)量責(zé)任主體為建設(shè)單位、勘察設(shè)計(jì)單位、施工單位和監(jiān)理單位，而質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)則是政府質(zhì)量監(jiān)督管理主體。理清這一區(qū)別，才能對建設(shè)項(xiàng)目參建各方各自的角色與職責(zé)有個明確的分界，才能準(zhǔn)確界定建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、工程監(jiān)理單位承擔(dān)的法定責(zé)任。

3.2 強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)督工作的獨(dú)立性與權(quán)威性

質(zhì)量監(jiān)督工作的行政執(zhí)法性質(zhì)，其法律地位必然是相對獨(dú)立的，其執(zhí)法行為具有強(qiáng)制性，不受任何違法干預(yù)所左右。

（1）積極開展巡查，及時予以處罰。

工程建設(shè)工程任務(wù)量大、責(zé)任主體多，監(jiān)督機(jī)構(gòu)采用不定期、不告知的隨機(jī)巡查，有助于規(guī)范質(zhì)量行為。

應(yīng)當(dāng)注意，質(zhì)量監(jiān)督人員進(jìn)入現(xiàn)場開展巡查的職責(zé)不是直接控制工程質(zhì)量或進(jìn)行質(zhì)量把關(guān)，而是為及時發(fā)現(xiàn)責(zé)任主體的違法行為，并加以處罰，目的是督促工程項(xiàng)目參建各方質(zhì)量體系的健全和正常運(yùn)行。擬給予當(dāng)事人處罰的，巡查監(jiān)督人員應(yīng)注重收集必要的證據(jù)，形成現(xiàn)場調(diào)查筆錄，并經(jīng)當(dāng)事人簽字確認(rèn)調(diào)查筆錄的真實(shí)性。擬予罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照的處罰應(yīng)當(dāng)遵守《中華人民共和國行政處罰法》進(jìn)行。

（2）推行監(jiān)督抽檢，堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)說話。

科學(xué)地評價或認(rèn)證工程質(zhì)量，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)宜在以下3個方面工作中布置監(jiān)督抽檢：一是質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)欲核定工程質(zhì)量等級，應(yīng)當(dāng)對隱蔽工程項(xiàng)目、影響結(jié)構(gòu)安全的單元工程和分部工程進(jìn)行監(jiān)督抽檢，否則，質(zhì)量等級核定缺乏科學(xué)數(shù)據(jù)的支撐。二是施工承包人自檢和監(jiān)理人平行檢測（或跟蹤檢測）成果有矛盾的，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)布置具有仲裁檢測性質(zhì)的監(jiān)督抽檢。三是經(jīng)過巡查或資料核查，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)對質(zhì)量狀況有質(zhì)疑的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)布置監(jiān)督抽檢。

承擔(dān)監(jiān)督抽檢的檢測機(jī)構(gòu)，應(yīng)與工程項(xiàng)目建設(shè)單位簽訂檢測合同書，明確其檢測方法技術(shù)方案，并由建設(shè)單位報(bào)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)備案。監(jiān)督抽檢表明質(zhì)量合格的，其監(jiān)督抽檢的檢測費(fèi)用由工程項(xiàng)目建設(shè)單位承擔(dān)；監(jiān)督抽檢表明質(zhì)量不合格的，檢測費(fèi)用由責(zé)任方承擔(dān)。

監(jiān)督抽檢的檢測成果報(bào)告應(yīng)具有方法技術(shù)、中間過程資料構(gòu)成的證據(jù)性支撐。

（3）記錄不良行為，促進(jìn)誠信建設(shè)。

監(jiān)督機(jī)構(gòu)的巡查工作應(yīng)與不良記錄管理緊密結(jié)合起來，把工程建設(shè)各方責(zé)任主體的違法違規(guī)質(zhì)量行為記錄在案，并按規(guī)定進(jìn)行公示，這樣才能充分體現(xiàn)、有效保證巡查的效果和權(quán)威。事實(shí)上，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)開展的巡查，是工程建設(shè)過程中能夠及時收集信息源的有效途徑，只有將質(zhì)量巡查與市場主體不良行為記錄管理進(jìn)行有效的對接，才能推進(jìn)市場主體的誠信建設(shè)，才能有效促進(jìn)質(zhì)量監(jiān)督的效能發(fā)揮。

（4）受理質(zhì)量投訴，核查質(zhì)量問題。

質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)代表政府執(zhí)行工程建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量管理，其行政執(zhí)法行為應(yīng)涵蓋質(zhì)量投訴的受理和處理，并認(rèn)真而客觀地核實(shí)質(zhì)量問題。質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)僅定位于質(zhì)量巡查監(jiān)督，若不進(jìn)行質(zhì)量投訴處理，不僅有失偏頗，而且不利于效能發(fā)揮。

3.3 加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法能力建設(shè)

工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)自身能力是保障質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法的前提條件，工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)不斷從以下兩個方面提升自身能力，才能適應(yīng)新的形勢要求。

（1）加強(qiáng)“三個意識”培養(yǎng)。

質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)不僅是人員職數(shù)的問題，更重要的是隊(duì)伍素質(zhì)問題。首先，要強(qiáng)化法律法規(guī)意識，不但要真正落實(shí)依法監(jiān)督，而且要懂得自己的法律責(zé)任，進(jìn)而規(guī)范執(zhí)法行為；其次，要強(qiáng)化服務(wù)意識，質(zhì)量監(jiān)督本質(zhì)上屬于政府關(guān)于社會事務(wù)管理的范疇，為保證社會公眾利益和公共安全而服務(wù)，因此，質(zhì)量監(jiān)督工作應(yīng)該實(shí)現(xiàn)服務(wù)與執(zhí)法的雙重職能；再次，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)要牢固樹立學(xué)習(xí)意識，因?yàn)橘|(zhì)量監(jiān)督工作固有的技術(shù)性質(zhì)，要求監(jiān)督人員必須具有相應(yīng)的技術(shù)素養(yǎng)，精通工程建設(shè)的相關(guān)業(yè)務(wù)知識，應(yīng)當(dāng)在技術(shù)水平至少與監(jiān)督相對人相當(dāng)，或略勝一籌。

（2）善于應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)方法。

從事技術(shù)工作需要依靠技術(shù)方法與手段，現(xiàn)階段，水利工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)依靠目測認(rèn)證建筑物質(zhì)量是否合格，是缺乏科學(xué)依據(jù)的，我們必須改變這種狀況，向其他行業(yè)的質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)，配備必要的技術(shù)裝備，適用行之有效的技術(shù)方法和技術(shù)手段，在質(zhì)量巡查過程中進(jìn)行必要的原位檢測，分析應(yīng)用檢測數(shù)據(jù)對建筑物質(zhì)量進(jìn)行有據(jù)可依的科學(xué)判斷。

4 結(jié)語

工程質(zhì)量監(jiān)督屬于政府質(zhì)量行政執(zhí)法，其執(zhí)法對象為涉及公共安全和公眾利益的各類工程項(xiàng)目，執(zhí)法行為指向參建各方的人和事以及建筑產(chǎn)品，因此，監(jiān)督需要面對工程質(zhì)量形成全過程，監(jiān)督工作集合了技術(shù)性、法律性、時效性，只有充分發(fā)揮質(zhì)量監(jiān)督效能，才能建設(shè)放心工程。