論公民遷徙自由的保障

佘俊凱

（湖南科技學院 法律系，湖南 永州 425100）

論公民遷徙自由的保障

佘俊凱

（湖南科技學院 法律系，湖南 永州 425100）

遷徙自由權是一項基本人權，我國1954年憲法第十九條曾明確規定：“中華人民共和國公民有居住和遷徙自由。”但由于受種種因素的影響，遷徙自由沒有再寫進后來的三部憲法當中。大多數學者認為后來沒有規定遷徙自由主要是受我國計劃經濟體制的影響，在計劃經濟仍占主導地位的時代，沒有必要規定遷徙自由。我國先后簽署了《公民權利與政治權利國際公約》和《經濟社會與文化權利公約》，而且隨著市場經濟的發展和人權保護的需要，我國需要明確遷徙自由的權利屬性，并采取措施對其進行保障。

遷徙自由；制度；人權

一 遷徙自由的一般理論

（一）遷徙自由的內涵

遷徙自由是指在憲法和法律上規定的自由離開原住所地到外地旅行和定居的權利。它狹義上僅指在國籍國領土內自由旅行和定居的權利；廣義上不僅包括國內遷徙自由，還包括國際遷徙自由，即自由離開本國到他國旅行和居住的權利及返回本國的權利。[1]1948年《世界人權宣言》第13條規定:"一、人人在一國境內有自由遷徙之權。二、人人有權離開去任何國家，連其本國在內，并有權返歸其本國。”《公民權利與政治權利公約》以及其他公約也有類似的規定。1

遷徙自由屬人身的范疇，是人的行動舉止自由的重要內容，有具有社會經濟權利的性質，與人的社會經濟活動密切相關。由此可見，遷徙自由的內涵相當豐富：第一，遷徙自由具有主觀性，即遷徙這種行為的自由是不受外力支配的，它是人為的、主觀的選擇的結果。如果是受外力強迫（如自然原因或政府強制等），則就不是遷徙自由的范疇了。同時這種主觀的自由既包括遷徙的自由，也包括不遷徙的自由。第二，遷徙自由具有基礎性，它是其他權利得以實現的基礎。遷徙作為一種具體的行為，其自身并非目的，而是人們通過它實現某種目的。如果人們的遷徙是一種的行動，而不管這種行動能不能帶來價值，那么遷徙將失去意義。所以我們應該把遷徙看成我們追求幸福的工具。第三，遷徙自由具有綜合性，它不僅是指公民遷徙和選擇居住地的自由，而且包括更深刻的含義：平等。如公民對勞動權和受教育權等的平等享有，以及公民在遷徙地受到的平等對待。它是一項人身自由權和生存權，也是一項政治、經濟、社會和文化權利。

（二）遷徙自由的域外規定

從遷徙自由的起源看，英國是最早規定遷徙自由的國家，1215年的《自由大憲章》第41條規定，除戰時以及敵對國家的人民之外，“一切商人尚能遵照舊時之公正習慣，皆可免除苛捐雜稅安全經由水道與旱道，出入英格蘭，或在英格蘭全境逗留或在耽擱以經營商業。”[2]隨后世界上許多國家將其載入憲法和法律之中。根據對世界上142部憲法的統計，有81部憲法規定了遷徙自由，占總數的57%。[3]1993年《俄羅斯聯邦憲法》第27條規定：“每個合法居住在俄羅斯聯邦境內的人都享有自由遷移 選擇停留和居住地的權利。”[4]美國聯邦最高法院在判例中確認，美國公民有移居任何一州，并享受移居州公民同等待遇的權利。《德意志聯邦共和國憲法》第11條規定：“所有德國人享有在聯邦境內的遷徙自由。”《日本憲法》第22條規定：“在不違反公共福祉的范圍內，任何人都有居住、 遷徙及選擇職業的自由。”1978年《斯里蘭卡憲法》第14條規定：“每個公民在斯里蘭卡國內遷徙和選擇居住地的自由，回歸斯里蘭卡的自由”1969年《馬耳他憲法》第46節第一款規定：“任何公民不得剝奪遷徙自由”。[5]

無論是大國還是小國，發展中國家還是發達國家，東方國家還是西方國家，絕大多數都在憲法中規定了遷徙自由。如此可見，遷徙自由已被國際社會所認可。所以我國憲法中也應明確規定。

二 我國明確規定遷徙自由的必要性

（一） 遷徙自由是公民的基本人權

所謂人權，即凡是人都應享有的權利。按照天賦人權的的觀點，人權是與生俱來的不可剝奪的自然權利，人人享有生命和財產自由的權利。即人應當享有的生命權、自由權、平等權等具體權利的總和。遷徙自由是一項基本人權，它一直被國際社會所關注，并被載入了許多重要的國際人權文件。1948年《世界人權宣言》與1966年《公民權利和政治權利國際公約》，還受到1950年《歐洲保護人權和基本自由協定》（第4草案），1966年《消除一切種族歧視國際公約》、1969年《美洲人權公約》和1981年《非洲人權和民族權憲章》等的保護。遷徙自由是國際人權中不可缺少的一部分，也是人成為完整、獨立的個體不可缺少的一部分。這已成為國際社會不可否認的事實。不賦予公民遷徙自由，人們的最基本的生活需要得不到滿足，勞動就業，從事其他社會活動也會受到限制。所以，我國應明確規定遷徙自由。

（二） 適應市場經濟的內在要求

從遷徙自由的起源來看，它是資本主義商品經濟發展的必然產物，是資產階級為實現自由雇傭勞動力而提出來的，隨著資本主義市場經濟的發展，遷徙自由逐漸為西方國家的憲法所普遍確認。我國是社會主義市場經濟，盡管在本質上不同于西方資本主義市場經濟，但在遵循共同的市場經濟規律方面是一致的。市場經濟是一種通過市場配置資源的一種經濟運行模式，它要求生產嚴格根據市場供求關系的變化而進行自由流動。這樣才能達到資源的優化配置。在當今中國，人口的自由流動是合理配置人力資源的必要條件，而勞動力和人才作為最重要的經濟資源，當然也會隨著地區間及行業間的利益差異和供求、關系的變動進行流動，而且差異越大，流動越大，這正是市場經濟的基本規律，違背了這一規律，市場經濟就不能正常發展。

（三） 遷徙自由是實現社會公平的要求

公平是指公正、平等，其核心內容是法律面前人人平等，公平是一種合乎理性的平等，她要求每個人的地位對等、待遇平等、機會平等，不能人為地劃分等級，制造不合理的差別，或實行歧視待遇。公平是人類社會共同追求的價值目標之一。實現社會公平是社會主義社會本質的內在要求。遷徙自由有利于實現人與人之間的平等，限制遷徙自由必然會造成不平等的現象。遷徙自由有利于實現人與人之間的平等，它是公民實現平等的勞動權，就業權的保障。遷徙自由是農民子女受教育權利平等實現的重要條件，無論城鄉居民，依憲法的規定都有受教育的權利。許多學校不接受進城農民子女，接受的學校也要收取高額的借讀費，私立學校雖然沒有戶口這方面的限制，但其昂貴的學費讓絕大多數流動人口望塵莫及。如果不能解決流動人口子女受教育問題，不僅損害其受教育的權利；也會給這個社會造就新一代的文盲，影響國民整體素質的提高。只有明確規定遷徙自由才能改變這種不平等的現象。

（四） 遷徙自由是履行國際義務的需要

《世界人權宣言》第十三條第一款規定：“人人在各國境內有權自由遷徙和居住”。《公民權利和政治權利國際公約》第十二條第一款規定：“合法居住在一國領土內的每一個人在該領土內有權享受遷徙自由和選擇住所的自由”，遷徙自由作為公民人身權利的重要組成部分，已經為世界上大多數國家所承認和接受，在國際上已達成共識。我國已先后簽署了《經濟社會和文化權利國際公約》和《公民權利與政治權利國際公約》。根據“約定必須遵守”的古老法律格言，我國就必須遵守該公約。在憲法中明確遷徙自由，適應國際人權保障的需要。使國內法與所加入的國際公約保持一致，并保證該公約所載公民權利充分兌現。況且遷徙權已經得到了國際社會的普遍認可。我國需要融入國際社會，回應少數對我國人權狀況的惡意攻擊，必須要健全包括遷徙自由在內的人權保障體系。目前，全球經濟一體化趨勢日趨明顯，我國實行的是對外開放政策，各方面都需要與國際接軌，平等參與國家競爭，也需要吸收外資、吸收外國人才，引進國外先進技術，加強與國外的經濟、科學、文化方面的交流與合作。因此，無論是履行國際人權公約還是WTO的義務，都需要我們在憲法中加入規定遷徙自由的條款，保障國內遷徙自由及國際遷徙自由以及其他人在中國的合法的權益。

三、我國公民遷徙自由的保障

（一） 立法上明確規定公民的遷徙自由

權利不是由法律創造的，但權利的實現卻是以法律為轉移的，離開法律，權利便失去了任何實際意義。所以我們應當在立法上明確規定公民的遷徙自由。借鑒國外憲法和有關國際公約，結合我國實際情況。首先，應當將遷徙權作為公民的一項基本權利寫入憲法。根據我國的具體情況，我國憲法應明確規定：公民有國內遷徙自由，又有擇居自由；還包括免受驅逐出境的權利。禁止任何個人、團體或國家機關以非法手段干涉公民的遷徙自由，這是一般性規定。權利的實現本來就是與義務的履行相伴而生的。所以必須有如下限制：不得侵害國家、社會及其其他公民的合法權益，不得逃避應當履行的法定義務，不得逃避司法追究等。

憲法中規定遷徙自由，應當同時修改或增加相應的條款。目前由于限制遷徙自由和實行二元戶籍制度，我國實際上存在城里人與鄉下人，本地人與外地人在享受上述權利的差別待遇。因此，建設憲法修改或補充下列條款：“中華人民共和國公民有選擇職業的自由，有同工同酬的權利，除資歷和能力的限制有同等晉升的機會；中華人民共和國公民有選擇對自己有利的生活方式的權利；中華人民共和國公民有平等的接受教育的權利和義務；中華人民共和國公民有平等的享受社會福利和社會救濟的權利。”

（二） 改革戶籍管理制度

為了確保遷徙自由得以實現，我國應當積極推動戶籍制度改革，我國傳統的戶籍從某種意義上講是一種身份等級制度，它將人口人為地分割為性質不同的農業人口和非農業人口，并分別實行差別的福利待遇客觀地造成了農村人口與城市人口處于不同的階層，戶籍制度成為分割城鄉之間的籬笆和圍墻。因此，實現遷徙自由必須徹底地改革我國戶籍制度，通過統一立法，規范戶口管理，取消農業人口和非農業人口的劃分。拆除分割地區和城鄉的籬笆和圍墻，形成人人平等、公平競爭的、尊重個人的市場遷徙機制。

改變戶口管理方式，實現遷徙自由。取消城鄉之間、地區之間遷徙的行政限制，戶口管理機關僅是確認申請人所提供的有住所和生活來源的證據，并加以登記為本地常住戶口。不再劃分農業人口和非農業人口，實行全國統一的一元化戶籍制度，廢除戶籍制度中的等級差別和身份特權，實現戶籍面前人人平等。實行戶口遷移條件準入制度，以有合法固定住所、相對穩定的職業、穩定的經濟來源為城市準遷條件。優待人才，對于大中專院校畢業生應實行戶口隨人。改事前遷移為事后遷移。目前，我國人口遷移要求先由遷出地公安機關開具戶籍證明，然后必須由遷入地的公安機關開具準遷證，再到遷出地開出戶口遷移書，最后到遷入地交存。可謂徒勞往返、勞神傷財，更重要的是它實質上限制了公民的遷徙自由。應當根據國際慣例,采取事后遷移的做法，即公民在某地居住一定期限后，可登記為該地居民。放寬不完全民事行為能力人投靠親屬的條件限制，未成年子女，不受條件限制，可自愿在父親或母親常住戶口所在地申報落戶；領養子女也應享有和親生子女一樣的待遇。進城落戶的農民，應該享受與城市居民同等的就業、就醫、子女入托、入學等社會服務和福利待遇，使他們成為真正的城市居民。

（三）建立司法審查制度

司法審查是司法權對立法權、行政權進行制衡的典型表現，其實質從政治制度架構的層面而言，司法審查制度是一種國家權力的分權制衡機制，它通過法院行使司法審查權對立法權和行政權進行平衡、制約；從權利保障的角度來說，司法審查制度是一種權利救濟機制，它在公民權益受到國家權力的強制侵犯時，為公民提供獲得救濟的機會，即允許公民向法院尋求司法保護，由法院對國家權力的運行的合法性進行審查，以向公民提供有效的法律保護。[6]

遷徙自由權的實現存在著許多的阻力，主要來自以下幾個方面：一是經濟層面上的制約，認為農村勞動力進城會導致城市居民就業緊張。二是政治層面上的原因，認為農民進城會破壞城市的治安，有大量農民工犯罪為證，出于維持社會治安和政權穩定的需要，防止人口的無序流動，增加不穩定因素；避免社會管理的混亂，于是出現了一犧牲公民的遷徙自由來換取社會穩定的現狀。由此可見，公民的遷徙自由的實現來自國家機關的阻力是相當大的，為了維護公民的遷徙自由能夠得到充分的保障和實現。確立司法審查制度很有必要的，當公民的這一權利受到侵害時，公民個人可以提起行政訴訟起訴到人民法院，是自己的權利不被限制和侵犯。

[1]龔祥瑞.憲法的理想與現實[M].北京:中國人事出版社,1995.

[2]李鐵喜,賀代貴.論遷徙自由及其在中國的適用[J].湖南公安高等專科學校學報,2001,(3).

[3]楊黎源. 試論公民的自由遷徙權[J].四川行政學院學報,2006,(2).

[4]劉云升,任廣浩.農民權利及其法律保障問題研究[M].北京:中國社會科學出版社, 2004.

[5]彭水蘭.我國公民遷徙自由實現的障礙探析[J].江西社會科學,2003,(8).

[6]昂格爾著.吳玉章,周漢華譯.現代社會中的法律[M].北京:譯林出版社,2001.

（責任編校：何俊華）

K02

A

1673-2219（2010）02-0146-03

2009－04－28

佘俊凱（1982－），男，湖南永州人，湖南科技學院法律系教師。