基于大部制模式的地方政府機(jī)構(gòu)改革芻議

劉雅靜

摘要：推行大部制是地方機(jī)構(gòu)改革的重要創(chuàng)新舉措。但作為一場深刻的政府自我革命，地方政府在推行大部制的進(jìn)程中面臨著職責(zé)同構(gòu)、部門利益、機(jī)構(gòu)磨合、代理缺位等諸多困境。為使地方政府大部制改革順利推進(jìn)，應(yīng)采取的策略是：進(jìn)行政府職責(zé)和機(jī)構(gòu)的再設(shè)計(jì)；科學(xué)平衡決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)；構(gòu)建部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制；加快社會組織的發(fā)展與改革。

關(guān)鍵詞：大部制；地方政府；機(jī)構(gòu)改革

中圖分類號：D630.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1002-7408(2010)01-0016-03

黨的十七大報告指出要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”，為推進(jìn)新一輪的政府改革指明了方向。目前，在中央“大部制”改革已完成階段性任務(wù)的背景下，適時跟進(jìn)地方政府機(jī)構(gòu)改革十分必要和迫切，探索基層大部制的運(yùn)作方式和方法已成為當(dāng)下地方政府創(chuàng)新與實(shí)踐的重點(diǎn)內(nèi)容。本文試圖對地方政府推行大部制的邏輯意蘊(yùn)、現(xiàn)實(shí)困境、路徑選擇做出初步分析，以期對下一步的地方政府行政管理體制改革有所裨益。

一、地方政府推行大部制改革的邏輯意蘊(yùn)

大部制改革作為地方政府自身建設(shè)過程中重要的創(chuàng)新舉措，蘊(yùn)涵著深刻而豐富的政治價值與政治理念，它們構(gòu)成了地方政府推行大部制改革的邏輯意蘊(yùn)。

1地方政府推行大部制是推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建立全國統(tǒng)一高效市場體系的必然要求。改革開放三十年來，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已基本建立，但地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置仍存在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下專業(yè)分工管理的痕跡。市場經(jīng)濟(jì)要求市場要素之間合理配置，并按照市場規(guī)律進(jìn)行流動，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的地方政府部門專業(yè)分工管理阻礙了市場要素的合理配置與流動。我國目前的地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，仍然存在著機(jī)構(gòu)林立、職責(zé)交叉、政出多門、相互推諉掣肘等問題，勢必會減弱中央政府宏觀調(diào)控力度和降低地方政府服務(wù)水平。從眾多部門伸出的“有形之手”，不但習(xí)慣于干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)，而且常常形成部門壟斷、行業(yè)壟斷、地方封鎖等，不利于市場經(jīng)濟(jì)的高效平穩(wěn)運(yùn)行。對現(xiàn)有地方政府機(jī)構(gòu)的管理內(nèi)容進(jìn)行梳理，減少那些市場可以自行解決的部分，保留那些市場無法調(diào)節(jié)的部分；打破部門壟斷、行業(yè)壟斷、地方封鎖，是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和形成全國統(tǒng)一高效的市場體系對地方政府機(jī)構(gòu)改革提出的內(nèi)在要求。

2地方政府推行大部制是轉(zhuǎn)變職能和適應(yīng)社會發(fā)展的必然要求。計(jì)劃體制下的地方政府部門，在全能政府理念下習(xí)慣于壟斷公共服務(wù)。市場經(jīng)濟(jì)條件下，社會已向前發(fā)展，標(biāo)志是社會自治力增強(qiáng)，社會服務(wù)組織增多。這就為政府部分職能外移，建立有限政府奠定了良好條件。黨的十六大以來，中央一再要求政企、政資、政事、政府與市場中介組織分開，但收效甚微，根本原因是部門權(quán)力和利益難以割舍。地方政府推行大部制，能夠協(xié)實(shí)解決權(quán)力部門化、利益部門化問題，能夠切實(shí)推進(jìn)政企、政資、政事、政府與市場中介組織分開，把與政府性質(zhì)及職能不相符的事務(wù)交給企事業(yè)單位和市場中介組織，把部分公共服務(wù)職能外移給社會公共服務(wù)組織。

3地方政府推行大部制是參與經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的必然要求。在新的歷史進(jìn)程中，各地方政府競相擴(kuò)大開放。參與經(jīng)濟(jì)全球化和世界經(jīng)濟(jì)大循環(huán)。地方政府國際化程度的提高對我國地方行政體制的開放度、行政效率以及相關(guān)的政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化提出了更高的要求。適應(yīng)國際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則，在國際大視野中提高地方政府行政效率，縮小行政審批范圍，建立適度規(guī)模的政府、公共服務(wù)的政府和依法行政的政府，都要求地方政府實(shí)行大部制改革。

二、地方政府推行大部制改革的阻力分析

改革開放以來的五次政府機(jī)構(gòu)改革為地方政府推行大部制改革積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，奠定了良好的基礎(chǔ)。但作為一場深刻的政府自我革命，地方政府在推行大部制改革的進(jìn)程中存在諸多困境，突出表現(xiàn)在：

1職責(zé)同構(gòu)。職責(zé)同構(gòu)是當(dāng)代中國縱向政府間的主要關(guān)系模式。它是指縱向的、不同層級的政府在職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度統(tǒng)一和雷同。簡單地說，就是在當(dāng)代中國，每一級政府幾乎都管理相同的事情，中央政府和各級地方政府之間事權(quán)不明、職責(zé)不專。職責(zé)同構(gòu)不僅是關(guān)于當(dāng)代中國縱向政府間關(guān)系總體特征的一個理論概括，而且在國家的法律和制度基礎(chǔ)、政府經(jīng)濟(jì)和社會管理體制等各個領(lǐng)域有著多方面的表現(xiàn)。這種“職責(zé)同構(gòu)”模式最主要、最明顯的體現(xiàn)在于職責(zé)的同構(gòu)和機(jī)構(gòu)的同構(gòu)。所以，在我國地方政府改革中，經(jīng)常會遇到“職責(zé)同構(gòu)”的阻力。

2部門利益。部門利益是指行政部門偏離公共利益導(dǎo)向，追求部門局部利益，變相實(shí)現(xiàn)小團(tuán)體或少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)個人的利益，其實(shí)質(zhì)就是“權(quán)力衙門化”與“衙門權(quán)力利益化”。過去，部門利益多體現(xiàn)為政治利益?，F(xiàn)在，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使部門不僅作為一個行政主體，而且還成為一個相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體。大部制改革將改變原先的部門機(jī)構(gòu)設(shè)置，相同性質(zhì)或相同職能的部門合并，這意味著部門的重組，也必然涉及部門之間權(quán)力和利益的重新分配。部門利益既得者，對具體的行政改革，凡是能鞏固、謀取部門利益的。則積極作為；凡是與部門利益相抵觸、難以謀取部門利益的，則消極不作為。事實(shí)上，正是由于部門利益作祟，在我國多次行政機(jī)構(gòu)改革的歷程中，“精簡－膨脹－再精簡－再膨脹”的陰影一直揮之不去。地方政府大部制改革將直接影響到現(xiàn)實(shí)的部門利益，所以有專家認(rèn)為部門利益將是此項(xiàng)改革面臨的最大阻力和難點(diǎn)。

3機(jī)構(gòu)磨合。地方政府大部制改革的作用原理在于通過外部強(qiáng)大的政治力量干預(yù)，改變現(xiàn)有利益格局，避免權(quán)力結(jié)構(gòu)固化，促進(jìn)機(jī)構(gòu)間的合作。通過強(qiáng)制力將兩、三個原部門整合為一個“大部門”來行使原先兩三個部門的職能，一定會有磨合期，且不議磨合期的長短，就其合作必然表現(xiàn)為“被動”、“被迫”的行動。根據(jù)道格拉斯諾斯的制度變遷路徑依賴?yán)碚摚鹊牟块T肯定會對強(qiáng)制整合后的“大部門”產(chǎn)生影響，也許“大部門”會演變?yōu)椤靶瓮癫煌钡臋C(jī)構(gòu)。

4代理缺位。地方政府大部制改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能，而不單純是機(jī)構(gòu)的合并。在合并機(jī)構(gòu)的同時需要根據(jù)新公共管理理論，從理念上重新思考和調(diào)整國家、社會與市場三者之間的關(guān)系，尋求政府、社會與市場的平衡，把自己的一部分職能讓渡給市場或者社會。但是有一個前提，即市場與社會有能力來承擔(dān)政府讓渡的這部分職能。經(jīng)過我國市場經(jīng)濟(jì)的改革，市場已經(jīng)漸漸成熟，基本上可以承擔(dān)政府讓渡的這部分職能，而社會這部分力量則相對薄弱。長期以來，我國政府機(jī)構(gòu)改革缺乏系統(tǒng)性，在機(jī)構(gòu)改革中只考慮政府機(jī)構(gòu)的自身改革，而沒有考慮社會組織的改革，致使政府職能轉(zhuǎn)變受到制約，同時造成社會中介組織發(fā)育不成熟。其成長的現(xiàn)狀無疑無力支撐地方政府大部制所需的資質(zhì)條件，即存在代理缺位的問題。因而，當(dāng)?shù)胤秸恍┞毮苄枰獜恼D(zhuǎn)移出去時。卻沒有相應(yīng)的承接主體。這無疑會影響到我國地方政府的大部制改革進(jìn)程。

三、地方政府推行大部制改革的路徑選擇

大部制改革是以轉(zhuǎn)變政府職能為精髓的系統(tǒng)改革，涉及復(fù)雜的利益關(guān)系和權(quán)力關(guān)系調(diào)整。目前，要突破地方政府大部制改革困境，使其順利推進(jìn)，應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行路徑選擇：

1進(jìn)行政府職責(zé)和機(jī)構(gòu)的再設(shè)計(jì)。不同層級的政府工作任務(wù)是有差別的，位于不同層級的政府其職能應(yīng)各不相同。對于超大規(guī)模的中國來說，中央和上級政府不可能作到事無巨細(xì)、事必躬親，把各項(xiàng)事務(wù)包攬于一身，而是得根據(jù)事務(wù)的性質(zhì)在各個層級的政府中合理地配置政府的職能和權(quán)力。但是現(xiàn)有的關(guān)于縱向政府間關(guān)系的研究都無法走出“在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮中央與地方的兩個積極性”這一籠統(tǒng)而抽象的哲學(xué)表述，陷入了一種“或集權(quán)、或分權(quán)”的簡單爭執(zhí)之中。對此，應(yīng)該把中央與地方的關(guān)系具體化，每一層級的政府都應(yīng)有自己特定的職責(zé)范圍，只管特定的事，對于重要的事項(xiàng)，相鄰的政府可以有交叉，但權(quán)責(zé)要明晰。不該中央掌握的權(quán)力，中央必須放出來，該下放的權(quán)力必須堅(jiān)決下放。

政府的職能、職責(zé)決定著機(jī)構(gòu)的設(shè)置。隨著各個層級的政府職責(zé)的再設(shè)計(jì)，政府機(jī)構(gòu)也必然要進(jìn)行再設(shè)計(jì)，這將使得地方政府機(jī)構(gòu)改革取得新的突破。既然處于不同層級的政府職責(zé)不同，那么，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上就應(yīng)該因地制宜，按照各個層級政府的實(shí)際職責(zé)的需要設(shè)立。地方可以根據(jù)自己的專屬職責(zé)因地制宜地設(shè)置機(jī)構(gòu)。中央對此不能隨意干涉，也不要在中央設(shè)立類似的主管機(jī)構(gòu)。這樣則可以既體現(xiàn)與中央大部制改革的對應(yīng)性又體現(xiàn)自身特色。在對應(yīng)性和特色化上，總的原則是要處理好地方特色執(zhí)政與依據(jù)中央要求統(tǒng)一行動之間的平衡。實(shí)施大部制改革后，地方政府可能需要考慮兩個問題：一是在中央政府不同部門可能實(shí)施不同大部制改革模式后，地方政府如何調(diào)整現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行應(yīng)對，以保證業(yè)務(wù)通暢?二是由于地方政府包括省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個層級，近年來還推行省管縣的改革試點(diǎn)。因此，地方政府應(yīng)考慮與中央大部制組織同構(gòu)到哪幾個層級。對此，筆者認(rèn)為，在省級政府層面應(yīng)盡量與中央大部制同構(gòu)，體現(xiàn)對應(yīng)性；省級政府以下的地方政府除必須上下對口的部門以外。根據(jù)自身特點(diǎn)建構(gòu)組織體系，實(shí)現(xiàn)異構(gòu)化?？赡芨兄诖蟛恐聘母飳?shí)質(zhì)功能發(fā)揮。具體而言，首先，轉(zhuǎn)變觀念，地方機(jī)構(gòu)設(shè)置并非一定要和中央對口。除了省一級政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置將與中央政府保持一致性。省級以下的各級地方政府，尤其是縣級政府，基于各地域較強(qiáng)的特殊性，其機(jī)構(gòu)設(shè)置的差異性可能會相對較大。不一定在機(jī)構(gòu)設(shè)置上與中央對口。其次，發(fā)揮各地的主觀能動性，結(jié)合各地實(shí)際，積極探索適合本地的地方機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。如在我國的資源型城市和少數(shù)民族地方，為了方便本地的行政事務(wù)管理，加快本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以適當(dāng)設(shè)置針對資源利用與管理和民族發(fā)展的部門，而不必拘泥于中央的機(jī)構(gòu)設(shè)置框架。

2科學(xué)平衡決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。大部制改革的實(shí)質(zhì)是建立在組織結(jié)構(gòu)調(diào)整基礎(chǔ)上的政府運(yùn)行機(jī)制的重塑，因此，以大部制改革為契機(jī)來推進(jìn)地方政府建設(shè)，結(jié)構(gòu)層面的調(diào)整只是表面上的變革，要突破以往改革的固有窠臼還必須深入探索制度層面的跟進(jìn)措施。要按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督這三者相互協(xié)調(diào)、相互制約的原則重構(gòu)政府運(yùn)行機(jī)制，使決策、執(zhí)行和監(jiān)督這三種不同的組織功能相對分化，相互協(xié)調(diào)和監(jiān)督。實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。具體舉措包括：首先，建立以地方行政首長為責(zé)任人的大部門決策責(zé)任主體，這個主體必須具有廣泛的覆蓋性和代表性。要用制度保證決策的集思廣益，強(qiáng)調(diào)決策的宏觀思維，同時要解決決策的科學(xué)性問題，保證國家、社會、公共利益最大化；其次，探索實(shí)行決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)適度分離，執(zhí)行部門負(fù)責(zé)執(zhí)行和服務(wù)，業(yè)務(wù)要相對獨(dú)立。針對當(dāng)前地方政府管理過程中存在的職能在相關(guān)機(jī)構(gòu)間配置不合理的問題，應(yīng)將公共服務(wù)、行政執(zhí)法等方面的執(zhí)行職能分離出來，設(shè)立專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。大部制改革后，執(zhí)行方面的權(quán)力將向議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位和基層政府轉(zhuǎn)移，因此，要把調(diào)整、整合政府的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位改革、特別是有行政職能的事業(yè)單位的改革進(jìn)行統(tǒng)一的考慮。最后，建立有效的監(jiān)督體制。這種監(jiān)督更多地側(cè)重于決策要不要調(diào)整、協(xié)調(diào)性怎樣、執(zhí)行評估等績效監(jiān)督，當(dāng)然也要對決策、執(zhí)行中的合法與否進(jìn)行監(jiān)督。改革后的政府各部門既然是在“大部”框架下的綜合職能部門，部門首長應(yīng)對部門各機(jī)構(gòu)的政策、行為及其后果向人大、政府承擔(dān)政治責(zé)任、行政責(zé)任。因此，除強(qiáng)化黨的監(jiān)督職能外，還要進(jìn)一步建立健全包括政治問責(zé)(人大對政府進(jìn)行質(zhì)詢甚至罷免)。行政問責(zé)(建立行政首長問責(zé)制、行政機(jī)關(guān)責(zé)任制和崗位責(zé)任制)，法律問責(zé)(司法機(jī)關(guān)追究行政違法行為)，道德問責(zé)(通過媒體、公眾監(jiān)督，強(qiáng)化道義責(zé)任)在內(nèi)的各種問責(zé)制。此外，還要強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督和紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督。

3構(gòu)建部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。地方政府大部制改革的關(guān)鍵不是將政府部門歸大堆，而是要通過職能重組和部門調(diào)整在各部門內(nèi)部和部門之間構(gòu)建科學(xué)、高效的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，形成“大職能、寬領(lǐng)域”的政府事務(wù)綜合管理體制。首先，要對廳局合并進(jìn)行細(xì)致的功能分析，這是推進(jìn)大部制改革的前提，也是一項(xiàng)需要發(fā)揮政界、學(xué)界和各方面智慧的工作。這一環(huán)節(jié)的工作需要結(jié)合我國正在由生存型社會向著發(fā)展型社會邁進(jìn)的現(xiàn)實(shí)背景，多凸顯服務(wù)職能。以此對地方政府各部門確定功能譜系，界定其“作用域”。其次。在功能分析的基礎(chǔ)上對地方政府部門實(shí)行“瘦身”，拓寬治理幅度。要逐步將職能和管轄范圍相近、業(yè)務(wù)性質(zhì)雷同的政府部門進(jìn)行整合，消除機(jī)構(gòu)重疊、政出多門的弊端，進(jìn)一步縮小政府從事事務(wù)管理的范圍，把與政府性質(zhì)及職能不相符的事務(wù)交由企事業(yè)單位和市場中介組織管理。再次，要著力構(gòu)建政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，力爭通過大部制改革將在以往多部門下發(fā)生的部際矛盾變成部內(nèi)協(xié)調(diào)，以此減少機(jī)構(gòu)、人員、會議與相關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn)成本。特別要改變“為民服務(wù)的部門人手不足，向民伸手要錢的部門不少”的現(xiàn)狀，力爭使改革后的各部門都能成為獨(dú)當(dāng)一面、辦事干練、勤政為民的行動者。

4加快社會組織的發(fā)展與改革。隨著我國社會主義民主制度的逐步建立和完善，國家與社會的關(guān)系也發(fā)生了深刻的變化，政府與公民社會的關(guān)系正在向著合作伙伴關(guān)系轉(zhuǎn)變。地方政府應(yīng)認(rèn)識到社會組織的優(yōu)勢與作用，并抓住和利用當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能的時機(jī)，鼓勵促進(jìn)社會組織發(fā)展，使其在承接政府職能、承擔(dān)政府委托任務(wù)上有所作為。首先，要明確行業(yè)協(xié)會、商會等社會組織的地位和作用，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和商會組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。其次。要理順行業(yè)協(xié)會、商會等社會組織的管理體制。行業(yè)協(xié)會、商會必須依法辦會和民間辦會，在“自愿發(fā)起、自選會長、自籌經(jīng)費(fèi)、自聘人員、自主會務(wù)”的“五自”原則基礎(chǔ)上，實(shí)行無行政級別、無行政事業(yè)編制、無行政業(yè)務(wù)主管部門，真正實(shí)現(xiàn)民間化和自治性。第三，建立發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會等社會組織作用的有效機(jī)制。政府要構(gòu)建與社會組織長期穩(wěn)定的聯(lián)系對話平臺，政府制定涉及行業(yè)利益的政策規(guī)定前，應(yīng)征求行業(yè)協(xié)會、商會意見。政府舉行的各類聽證會，凡涉及行業(yè)利益的，應(yīng)吸收行業(yè)協(xié)會、商會代表參加。政府相關(guān)部門應(yīng)協(xié)助指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會、商會制定和完善行規(guī)行約，報登記管理部門備案并公布，接受社會監(jiān)督；支持對違規(guī)會員進(jìn)行處罰，樹立行業(yè)協(xié)會、商會權(quán)威。同時，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，建立評級制度，探索建立行業(yè)協(xié)會、商會的綜合評價體系，定期跟蹤考評，結(jié)合年審做出升降級決定。

責(zé)任編輯：孫巍