漢川市村級財務“雙代管”運行情況調查

魏鋼鋒

（漢川市財政局，湖北 432300）

農村財務管理工作既是鞏固和發展村級集體經濟的基礎，也是鄉鎮財政監督管理的重要內容，直接涉及廣大農民的切身利益。湖北省漢川市自推行村級資金、賬務“雙代管”以來，在加強村級財務管理方面取得了明顯成效。本文以漢川市沉湖鎮為例，對村級資金、賬務“雙代管”運行情況進行調查剖析，提出進一步完善和規范的對策建議。

一、沉湖鎮實行村級財務“雙代管”的主要成效

漢川市沉湖鎮下轄18個行政村，耕地面積56159畝，戶數15619戶，人口62474人，全鎮在職村干部93人。自2001年全面推行村級資金、賬務“雙代管”，并于2007年實行村級財務管理電算化。9年多的運行實踐證明，各項財務管理制度在農村得到較好執行，農村財經秩序日漸規范，財務監督管理逐步走上正軌，廣大農民群眾的民主理財意識不斷提高，因財務問題引發的農民上訪問題大幅度下降。

1.集體經濟實力明顯改善。通過規范收入行為，實行票據領銷制度，過去收入不入賬、多人管錢、坐收坐支、公款私存、錢賬合管和資金賬外循環等不良現象基本杜絕，私設小金庫已不存在。實行“雙代管”前的2000年，該鎮僅有3個村存有少量現金18.7萬元。2008年，有現金存款的村已有16個，金額達100多萬元，自身造血功能逐步增強，集體經濟實力明顯改善。在村級組織活動場所改擴建中，全鎮18個村的建設資金都是上級補助加自身積累籌措的，沒有向群眾集資一分錢。

2.非生產性支出明顯下降。實行“雙代管”后，用制度作保證，嚴格了支出管理。過去支出票據不規范、白條開支嚴重、票據要素不齊全的行為大幅減少，人人都能隨意開支、公款接待大吃大喝現象已不存在。2000年沉湖鎮村級非生產性支出（剔除公益福利支出）達278.8萬元，2008年下降至149.7萬元，壓縮減少各項開支129.1萬多元，下降46.3%。

3.干部報酬保障能力明顯增強。沉湖鎮于2004年建立了增加村干部報酬、個人工資財政直達等保障激勵機制。在不斷壓縮其他非生產性支出的情況下，嚴格轉移支付資金的使用范圍，優先確保村級組織正常運轉和干部工資發放，并結合本地農民收入水平，適時增加干部工資基數，村干部工資由鎮財經所直接打到個人存折上，極大地激發了村干部的工作積極性。2000年村主職干部年平均工資2500元左右，副職干部年平均工資不到2000元，到2008年村主職干部年平均工資達到6000元，副職干部年平均工資增長到4500元，平均翻了一番多。

4.村級債務嚴格控管，總額逐年下降。沉湖鎮組織專班核實了各村的債權債務，建立了規范的臺賬，按照“債務總量只減不增、誰舉債誰負責”的要求嚴格管理村級債務，改變了過去隨意舉債、高息舉債、開支舉債、虛假舉債等債務管理失控的不正常現象，實現了債權有人管、舉債受監督、新債被遏制、舊債有人還。2003年底賬面債務總額為1082.22萬元，2008年經省核定數為889.88萬元，2004年-2008年全鎮各村化解村級債務192.34萬元。2008年5月所有債權債務的真實性經省審計組一次性審核通過。

5.實行農村財務管理電算化。實踐證明，實行電算化管理有利于更好地執行農村財務管理制度和會計制度、提高財務管理水平、及時分析村級財務狀況，進一步規范農村財務管理、民主理財和財務公開，監控集體資金利用率，有效防止資產流失。實行電算化管理后，各種財務公開表全部由電腦自動生成，由電腦輸出打印后即可公布，格式統一，內容齊全，數據準確，避免了人工抄錄的各種弊端，提高了村務公開、民主管理的水平。

二、村級財務“雙代管”存在的問題

村級財務“雙代管”推行以來，在諸多方面取得了成效，但仍存在一定的問題。

1.村級預決算制度執行不夠。村級財務開支隨意性大，基礎設施投入盲目，投入規模超過村級集體經濟收入的承受能力，沒有做到量入為出。調查發現，各村基本上沒有執行預決算制度。有的村公益事業建設沒有統一規劃，修路、修橋、改廁改水等隨意而為，臨時決定，工作開展混亂、工程建設緩慢等現象在村級公益事業建設中層出不窮；有的村干部對村級財務管理重視不夠，認為村一級沒有必要搞預決算，只要錢用在集體事業上，自己不貪污，再加上財務已公開，怎么用都沒關系；有的村干部為追求政績，或者村與村之間開展公益事業設施攀比，不顧財力盲目舉債“辦好事，辦實事”，造成新增債務，影響村級組織正常運轉。

2.財務審計監督不能很好落實。財務監督與監控工作側重于事后監督。一方面，少數村干部的自律意識淡薄，不能接受監督；部分鄉鎮領導對村主要干部側重于使用，忽視監督和管理；村主職干部礙于情面和怕得罪人，不愿監督；財務管理人員怕打擊報復，不敢監督；村民主理財小組不敢認真監督，使其權利流于形式，特別是精簡村干部職數后，大部分村實行書記主任一肩挑，在相應的監督管理機制不健全的情況下，很容易出現權力監督缺位。另一方面，由于代理會計是由鎮財經所的人員擔任，他們同時兼任農業稅（2004年已取消）、參合基金、排澇水費征收，及政府安排的其他駐村包組工作，這些工作都離不開村干部的支持和幫助，賴于情面，在管理村級財務時睜一只眼閉一只眼，變相導致村級財務管理漏洞。尤其是村里對于退回的不合理、不合規憑證積壓或拒不報賬現象屢屢出現，影響了正常會計核算。2008年沉湖鎮對各村賬面現金盤庫時，發現少數村仍然對于以前會計年度退回的不合理、不合規憑證做現金抵庫，導致現金科目余額不實。

3.票據管理不規范。部分村財會人員不主動繳銷過期票據，由于其責任心不強或有其他目的，始終難以做到用完一本繳銷一本、以舊換新。當前一些村使用的票據沒有嚴格執行票據管理制度，除用收據外，少數村還自制收據收款，造成資金體外循環，坐收坐支。離職村干部不主動上繳收據，存在私自亂收費隱患。

4.村級集體資產管理漏洞多，集體資產流失嚴重。沉湖鎮18個村均擁有形式不同的集體資產資源，主要是：林地、魚塘、湖田、河灘、企業、村部等。調查發現，在資金方面的管理，各村一般都建有賬目，而對以其它形式存在的資產資源的管理則大多都沒有建立臺賬；在集體經濟組織的投資方面，無論是以現金方式投入，還是以固定資產或其他方式投入，在會計賬目中都難以查找；在資產資源處置方面，也大多沒有資料反映或資料不全不翔實。同時，隨著農村經濟的發展，村級農田水利、道路建設、房屋建設等近年來日漸增多，林木、魚塘、村辦企業、“四荒”地等各種形式的資產資源大多實行承包經營。在發包和出租過程中，程序、手續憑各自的經驗進行，有的發包未經村民大會或者村民代表大會通過；有的是個別干部說了算，承包費的標準也不一樣；有的村一些集體資產處于放任自流的狀態，無人管理。

5.財務人員素質有待進一步提高。村級報賬員變換頻繁、學歷不高、年齡結構不合理、對業務工作不熟悉，大多沒有經過正規學習培訓，普遍存在無證上崗的現象，隊伍不穩定，素質偏低，業務不精通，接交不規范，審計不及時，出現問題久拖不決，造成一些財務問題積壓。目前沉湖鎮18個村級報賬員中50歲以上的有10人，49歲以下的8人（其中30-40歲之間僅4人）；高中學歷僅2人，初中及以下16人，無一人持有專業資格證書。有的村在挑選財會人員時，不是從工作考慮，而是憑個人好惡，憑感情辦事，一些素質低下、根本不具備會計條件的人，被選拔到會計崗位上來。村黨支部、村委會換屆，出納、會計也跟著換屆，出現了“一朝天子一朝臣”的現象，致使農村財務工作難以在整體范圍內達到規范化。

6.民主理財和財務公開質量還不高。有些村民主理財小組流于形式，對農村財務不實施監督，失去了民主理財小組應有的作用；少數村民主理財組織還未健全，出現財務監督缺位。有些村對財務公開流于形式，要么一年一公開；要么沒有將財務收支逐筆公開，重大支出不做專項公布，搞選擇性公開，無關緊要的公開；要么干脆不公開，嚴重影響了農村財務管理和公開的質量。

三、完善村級財務“雙代管”的建議

針對存在的問題，應在以下幾個方面對村級財務“雙代管”工作加以完善。

1.必須建立嚴格意義上的村級收支預算制度。以收定支，節約支出，確保村級收支平衡。每年年初，由各村按收支平衡、略有盈余的原則，編制財務收支預算方案，經村民大會或村民代表會議通過，報財經所審核、鄉鎮政府審批后執行。村級預算方案制定后，各村必須嚴格按照方案使用資金和報銷費用，凡是年初沒有列入預算支出的項目不得隨意支出、立賬，在執行預算過程中，如確需調整支出項目的，須經村民代表會議討論通過，報財經所審核批準，鄉鎮政府對村級收支預算方案的執行情況列入年度考核內容，確保預算制度落實到實處。

2.加強收入票據管理。在本村范圍內村級收取籌資籌勞金、各項發包、租賃收入以及一切屬于集體所有的資金和代收代繳款項時，必須使用《湖北省農村合作經濟組織內部收款專用憑據》（以下簡稱《農經收款憑據》），向外單位和企業收取款項必須使用財政部門規定的收款憑據。嚴格限定票據使用時間。所有《農經收款憑據》全部加蓋代理中心業務公章，并在每張發票聯上加蓋使用期限專用章，所有發票只能在限定期限內使用，逾期作廢，禁止使用。村報賬員為票證使用管理責任人，村級使用《農經收款憑據》，實行以“一換一”的領購、繳銷方式，即用存根聯換新收據，用完一本換一本，并對領用人、領用時間、領用號碼進行詳細登記。村級嚴禁自制、自購收據收款。開收據不準跳號、跳頁，開錯票據不準撕毀、丟失，收據不準流入非村集體單位或個人使用。

3.加強資金管理。依托村級會計服務中心實行資金代管，切實加強對農村集體資金的監管。要確保村級組織收入資金全部納入代管，村級會計代理中心應設立總出納一名，在銀行設立專戶，負責各村資金的管理，對照預算方案，明確收入使用范圍，村級報賬員每月到代理中心報賬一次。（1）對上級各項補助資金，是惠農補貼的，杜絕盲目簡化發放、征收方式，嚴禁捆綁結算，該發的堅決發放到位，該征收的資金要轉變工作方式入戶征收，減少不穩定因素發生的根源；是集體部分惠農補貼的，由代理中心直接代為管理；是村級新農村建設補助的，改變一次性撥付到村自行使用的方式為按建設進度或在建設完工后并經審計驗收合格后分段撥付或全部撥付到位；是村級固定轉移支付的，要嚴格使用范圍，優先確保村級組織正常運轉日常支出、村干部工資；是國家征用土地的補償集體部分、其它上級撥付村集體的，直接由代理中心直接代為管理，并嚴格按照“雙代管”辦法使用。（2）村發包及上交收入和其他各項收入，村級“一事一議”資金，大型公益項目籌集資金，在收入實現后，必須及時轉入代理中心設立的村級資金專戶，嚴禁體外循環。（3）其他應付農戶款項如征地、搬遷、保險賠償等涉及農戶的個人資金，杜絕村集體代領代發，一律由財政部門直接打到農戶個人存折上。

4.試行報賬制。對經濟發展較好、財力充裕的鄉鎮，在實現村級組織收入資金全部納入代管、收支預算制度執行徹底、目前村級固定轉移支付資金年終一次性撥付的情況下，村級日常運轉支出可以由當地財政兜底現行墊付，實行報賬制。在堅持實行農村集體資產資金的所有權、使用權、三級審批不變（村主任簽字審批報銷、民主理財小組審查同意、代理中心審核入賬）的原則下，統一撥付渠道、統一預算方式、統一報賬手續、統一報賬程序、統一會計核算，實行農村財務報賬制度，便于資金使用的即時監管。村級會計代理中心根據報賬單位的實際情況測算、核定報賬單位每月零星現金周轉數額，保證日常工作支出的需要。報賬單位應按規定的周轉金數額在預算范圍內合理支出，月底集中報賬；周轉數額內的資金使用要取得合法、合規支付原始憑證，報銷時要有開支事由、經辦人、審批人簽字、民主理財小組監督專用章等才能報銷，否則總出納不予付款。

5.分類指導、區別對待、積極化解村級債務。一是積極化解舊債。對債務負擔沉重的村，按照先易后難的原則，劃分債權、債務種類，制訂不同化解方案。對已經確認的不良資產債權債務、呆死賬，可通過召開村民代表大會表決的方式，經批準后統一核銷；對債權責任明確、有追回可能的，要根據實際情況，依靠法律積極追收；對村級債務，可通過盤活閑置資產、辦理資產抵押等形式清償；對村內部往來款項，特別要考慮農民的還款能力和債務成因，本著適度和穩妥的原則進行，防止出現不穩定因素。二是防范新債。要進一步嚴格農村財務管理，以嚴格落實農村財務“雙代管”和“賬前審計”、民主理財和財務公開制度為重點，加強對村級支出的控制。同時，要把村級債務與鄉鎮、村干部政績考核聯系起來，落實村干部任期審計制度和責任追究制度，強化干部的債務責任意識。村集體舉辦生產、生活性公益事業，要量入為出，量力而行，鼓勵采取“一事一議”、拍賣開發經營權等形式，吸引社會資金進入農村公益事業，防止村集體新增債務。

6.全面推行農村財務管理電算化和網絡監管體系。以長遠發展的眼光逐步建立現代化的農村財務管理體系，全面推行電算化。根據“雙代管”運行狀況，先統一購買軟件操作系統在各鄉鎮全面實行電算化，待全部應用穩定后，全面啟動村級財務監管網絡系統建設，以電算化和網絡監管為抓手，實現財務管理資源共享和農村財務管理監督網絡化、信息化、規范化。

7.加強農村集體資產和資源管理。（1）要落實集體資產產權登記制度。對集體資產資源所有權進行界定，鄉鎮村級會計代理中心分村建立農村集體資產資源日常管理臺賬，資產資源發生變動的要說明原因，及時調整登記臺賬。（2）要建立農村公益事業等建設項目招投標管理制度。參照《招投標法》、《政府采購法》等法規，結合本地實際，研究制訂具體的農村公益事業等項目招投標和集中采購實施辦法，通過鄉鎮財經所進行委托公開招標，并全程監管。（3）要建立農村集體資產資源評估制度。集體資產、資源拍賣、轉讓、出租等，發生所有權或使用權轉移或變更時，按照公開、公平、市場交易原則合理確定價格，并經村民代表大會通過，由鄉鎮財經所鑒證和備案，嚴防集體資產流失。

8.加強村級財會人員的管理和業務培訓。村級財會人員被確定之后，一般不要隨意變動，村級財會人員的配置，要由鄉鎮財經所進行考察選配，在選拔村級財會人員時，要堅決杜絕“任人唯親”的行為，關鍵是要嚴格村級財會人員的任免程序，實行持證上崗制度，建立崗位責任制。為提高村級財會人員的素質，要切實加強對村級財會人員的業務培訓，除了對代理會計進行定期培訓，必須要定期或不定期地對村級財會人員進行業務培訓，提高業務素質和遵紀守法的自覺性。