從新制度經濟學視角探討部門預算體系改革

尹孝凡

（沈陽市財政局，遼寧 110014）

部門預算制度改革是財政預算制度改革的核心。本文試圖用新制度經濟學中的產權理論、委托代理理論和交易費用理論來探討目前部門預算體系中存在的問題，從而得出優化和變革部門預算體系路徑，以加強預算管理。

一、部門預算體系中的“產權”問題

產權經濟學大師阿爾欽認為：“產權是一個社會所強制實施的選擇一種經濟物品的使用的權利。”產權安排直接影響資源配置效率，一個社會的經濟績效如何，最終取決于產權安排對個人行為所提供的激勵。在目前的現實社會中，資源配置可以由產權決定，也可以由政府因職能的存在而產生的權利——行政權來決定。前者容易形成“尋利”行為，后者容易形成“尋租”行為。

部門預算是政府以行政權取得財政資金并由政府再進行資金配置的過程。政府官員是有限理性的經濟人，他很可能錯用職權，做出雖然不能提高生產效率、但可以獲得個人收入或享受的決策，即產生“尋租”行為。因此，在部門預算中要限制官員的這種職權運用，抑制其“尋租”行為發生。

按照產權理論，明晰產權是約束預算官員行為的重要途徑。目前的現實情況是政府獲得并支配的預算資金是公共資產。公共資產存在“所有者虛位”問題。公共資產的所有權實質上是通過實際使用資源所獲得的獨占權，即“使用”決定“臨時產權”。因此，在部門預算改革中，應進一步明晰各部門之間及各部門內部參與預算的官員的“臨時產權”，即明確資金在使用中受益、受損的邊界及補償、處罰的原則，使每一個參與者都不能通過違法損害他人利益而增加自己的利益。對編制預算來說，就是進一步細化預算資金的使用用途（包括基本支出的具體方面，項目支出的具體項目等）、支出方式（直接支付或授權支付），資金使用部門不得有擠占資金、改變資金用途等不合規行為，否則就必須承擔相應的處罰后果。通過明晰“臨時產權”，讓“臨時產權”在財政資金配置中起主導作用。

二、部門預算體系中的“委托代理”問題

委托代理理論視委托代理關系是一種契約。在這種契約下，委托人授權代理人為他們的權益而從事某些活動，這中間也包括授予代理人某些決策權。由于委托人和代理人所掌握的信息不對稱，并且二者存在不同的利益取向，因而在代理過程中很可能會產生“逆向選擇”和“道德風險”等代理成本問題。委托代理理論研究的重點是如何減少代理成本，實現委托人和代理人之間的最優契約關系。

部門預算是一種多層次的委托代理關系，即社會公眾將預算資金的“經營”決策權委托給“人大”，“人大”又將預算資金的“經營”決策權委托給政府，政府再委托給財政部門來執行。由于形成了“人大”對政府，政府對財政部門，財政部門對各預算部門，各預算部門本級機構對所屬機構，所屬機構對具體預算單位和官員的多級委托代理關系。雖然委托人可以通過對代理人的任免、對決策的審批、對決策的實施過程的監督等手段對代理人的行為進行約束，但是如此長的代理鏈條放大了委托人和代理人的信息不對稱性、目標不一致性及權利的不匹配性，使委托人對代理人行為的約束力“疲軟”，最終導致代理成本提高。

要解決代理問題，一般有四種方法：一是篩選代理人；二是通過合約設計使所有者權益最大化；三是監督和匯報；四是機構檢查。部門預算不存在代理人市場，也就無法篩選代理人；同時委托人對代理人的機構檢查也很難實現。部門預算主要依賴通過合約設計使所有者權益最大化和通過監督匯報來減少代理成本。但是，部門預算存在“所有者權益缺位”問題，合約設計效益最大化缺乏原動力。因此，要有效地規避部門預算風險，減少代理成本，應主要依靠建立和加強部門預算監督匯報機制來實現。

三、部門預算體系中的“交易費用”問題

從新制度經濟學有關交易費用理論的視角看，由于人的有限理性、機會主義及預算慣性等因素的存在，預算編制、審議通過、執行和監督等各個環節都滲透著交易行為和由這些行為產生的交易費用，而這些交易行為是公共資金的巨大損失和浪費。這些行為產生交易費用的原因主要有五個方面：一是預算部門局部利益的趨動。由于資金是公共性質的，存在“所有者虛位”問題。因此，所有預算部門受本部門利益最大化的趨動，在編報部門預算時，很少考慮政府財力的實際水平，為了多得到一些“財政蛋糕”，只有盡可能多編多報預算，造成了所謂的“海報現象”。同時，編制內容粗糙，缺乏科學性和嚴密性。因此，接受委托實施預算審核的參與部門會很難把握所報預算的真實性和有效性，而個別預算部門往往為了申請到一筆資金，還會出現“灰色行為”，造成公共資金的流失。二是預算審核參與者是有限理性的。審核參與者的行為效果受到自身知識（信息）的有限性、洞察力、技巧和時間的限制。例如，某一審核部門預算的官員，對預算部門編報的數量繁多、專業性強、技術含量高的項目很難在短時間內準確地以項目的社會經濟效益為依據做出是否批復的決定，更多的是通過分析上一財年與本財年預算建議數之間差異的“可接受度”，從收入和支出的總數上、結構上進行控制，致使部門預算資金分配最優化難以實現。三是預算參與者具有機會主義傾向。有人把機會主義描述為“人們在任何情況下都要利用所有可能的手段獲取他自己的特殊利益的傾向”。以財政部門對預算部門這一級委托代理關系為例，預算部門的利益是預算資金本部門最大化，財政部門的利益是預算資金使用效益的最大化，兩者在編制預算時都必須提防對方的機會主義以保護自己的利益，財政部門擔心預算部門會隱瞞收入、虛增開支，而預算部門害怕財政部門不公平、不公正。相互“提防”降低了部門預算的效率。四是預算慣性的存在。預算慣性的主要原因是部分資金被鎖定專用，在部門預算中體現為預算的慣性。如一個政黨在過去對某項政策已投入了很多資金，則該政黨會堅定支持對該類政策的繼續投資；又如一個部門已經編報了一個項目的第一期資金預算，就會編報該項目的第二期資金預算，很可能該項目的建設已不合時宜或有更科學合理的替代品。預算慣性的存在抑制了人們在新形勢下對類似或延續用途資金的實際審核，導致了交易費用的發生。五是財政內部預算編制、執行、監督職責相混淆。目前，財政內部預算的編制、執行和監督不分，許多業務科室不僅要負責預算執行和監督，也有編制的任務，從而使管理質量和效率不高。

四、小結

綜上所述，可以得出如下結論：首先，部門預算體系中“臨時產權”的明晰化是部門預算改革的努力方向。其次，在整個預算體系中，由于存在“所有者虛位”問題，所有者對受托人的約束力“疲軟”，所以在部門預算體系中的監督匯報機制就變得尤其重要。第三，當一種預算制度無法有效地控制因部門利益的驅動、人的有限理性、機會主義、預算慣性以及不相容職責混淆產生的交易費用時，就需要依照一定路徑進行預算制度的改革和創新，用新的制度再輔以相應的管理模式來規范部門預算的行為，提高預算的效率。