政策性農業保險：歷史的選擇

連家明

我國是世界上自然災害最嚴重的國家之一。近15年來，因各類自然災害造成的直接經濟損失平均每年約2000億元。在頻繁的自然災害面前，農業生產呈現出典型的弱質性特征。農業保險作為世貿組織規則允許的“綠箱政策”之一，歷來受到世界各國的高度重視，成為分擔農業風險、支持農業發展、促進農民增收的有效手段。同時，由于其準公共產品性質和很強的正外部性，各國政府普遍對農業保險給予大力扶持。

我國自1982年開始恢復開展農業保險業務，由于當時實行國家財政兜底的計劃經濟體制，保險公司對經營農業保險盈虧考慮較少，農業保險業務不斷上升，平均賠付率達到95%左右，較好發揮了農業保險為農業生產保駕護航的作用。20世紀90年代中期，受國家經濟體制轉軌以及保險公司股份制改革等因素影響，政府支持性措施明顯減弱，結果導致農業保險業務逐漸萎縮，從90年代初期的高潮跌入低谷。1992年至2004年，全國農業保險保費收入占財險保費收入比例由3.4%下降到0.3%。

“商業化”模式下農業保險市場供需雙冷的尷尬局面，使我國農業風險分散機制缺失，嚴重影響了農業穩產和農民增收。為此，2003年黨的十六屆三中全會報告明確提出，要“探索建立政策性農業保險制度”，這標志著我國第三輪農業保險試驗開始。按照“政府引導、市場運作”的思路，2004年，保監會在黑龍江等九省市進行了農業保險試點，籌建了多種農業保險組織；2006年，國務院出臺針對投保農戶、保險公司和農業再保險的“三補貼”政策；2007年，中央財政首度投入10億元對內蒙古等六省區的五種農作物進行補貼；2008年，中央加大支持力度，試點地區由6個擴展至16個省區和新疆生產建設兵團，品種也由5個增加到12個；從2004年到2010年，連續七年的中央一號文件均對農業保險的發展提出要求，2010年一號文件明確提出，“積極擴大農業保險保費補貼的品種和區域覆蓋范圍，加大中央財政對中西部地區保費補貼力度。鼓勵各地對特色農業、農房等保險進行保費補貼。發展農村小額保險。健全農業再保險體系，建立財政支持的巨災風險分散機制。”

在各級政府的大力支持下，我國農業保險實現了飛速發展。農業保險保費收入由2004年的3.73億元提高到2008年的110.73億元，同期農業保險占財產保險比重也由0.3%提高到4.7%。政策性農業保險服務領域不斷拓寬，農保組織形式日益多元，功能作用也得到有效發揮。歷史和現實都表明，政策性農業保險符合國情，是我們應堅持的方向。

當然，目前農業保險發展過程中也還存在諸多矛盾和問題，如立法缺失問題、意識觀念培育問題、行政干預適度性把握問題、巨災風險分散體系和再保險體系完善問題、財政補貼和定損理賠標準確定問題、申請補貼和保險理賠中道德風險規避問題等等。這些都需要我們從不同層面研究解決，既要強調當前政策完善和資金投入，更要強調長效機制的建設。