淺議我國地下水取水工程建設市場準入管理

劉 濤

(陜西省地下水管理監測局,陜西 西安 710003)

淺議我國地下水取水工程建設市場準入管理

劉 濤

(陜西省地下水管理監測局,陜西 西安 710003)

分析我國地下水取水工程建設市場準入管理現狀的基礎上,提出把鑿井準入管理列入政府行政許可范疇是切實維護地下水取水工程建設市場秩序、加強地下水資源管理與保護的有效手段,通過大力實行地下水取水工程建設市場準入管理,將對促進實現地下水資源可持續利用具有重要意義。

地下水取水工程;建設市場;準入管理

0 引言

地下水是水資源的重要組成部分,是我國工農業和城鄉生活用水的重要供水水源,也是維護生態環境重要要素。當前,由于地下水的管理和保護措施已經遠遠不能適應新形勢的迫切要求,導致地下水開發利用問題日趨突出,已經成為我國主要的水資源問題之一。

《中華人民共和國行政許可法》頒布實施以來,原水利系統設定的鑿井管理資質被終止,造成全國地下水取水工程建設市場準入秩序混亂、地下水無序開采、工程質量無保證、危及公共安全等問題,不利于地下水資源的可持續利用與水環境保護,急待加強監督管理。2008年,筆者有幸參與了水利部地下水保護行動—《地下水取水工程建設市場準入管理研究》項目工作,該研究專題在分析現狀的基礎上,提出了地下水取水工程建設市場準入管理制度和管理措施,對于維護地下水取水工程建設市場秩序、確保地下水取水工程質量與安全、實現地下水資源的合理開發利用和保護具有重要而深遠的現實意義。

1 我國地下水取水工程建設市場準入管理現狀

2004年《行政許可法》頒布實施后,按照《行政許可法》規定,沒有經國家設立的資質、格,地方不能隨便設立,這就使得 2004年前各省已有的鑿井準入管理與《行政許可法》規定相悖的情況,原有的地下水取水工程建設市場準入管理工作面臨著依據不足、無法深入的新問題。一些原來開展鑿井準入管理的省份相繼停止了該項工作,如山西省、山東省、黑龍江省等等;一些省份停止了新資質的審批工作,只對以前頒發的資質證書進行年檢和總結,如北京市、遼寧省。停止準入制度管理,給各地地下水開發利用市場管理帶來極大的困難,廣大的地下水業務工作者感到極為困惑,眼看著市場秩序的混亂卻束手無策。面對新的形勢,針對管理工作的迫切需要,在已有管理工作經驗的基礎上,我國北方有關省市根據當地實際,相繼制訂了有關地下水資源管理的法規制度,采取了多種多樣的措施及規定對地下水取水工程建設市場準入行為進行了有效管理,管理工作邁出了新的步伐。總體來看目前的管理主要有以下幾種形式:一是有關省、自治區繼續由省 (區)水利廳組織開展工作,如河北省、陜西省分別由省水利廳所屬管理機構組織開展工作,而新疆維吾爾自治區和內蒙古自治區分別由自治區水利協學會和水利工程協會組織開展工作。二是針對沒有上位法規定的情況,為了加強鑿井監督管理,通過成立鑿井行業協會開展工作。通過在民政部門登記注冊成立鑿井業協會,通過行業自律開展工作。如天津市、河南省等。三是通過在水法規制度中設立規定而開展工作。如安徽省、寧夏回族自治區分別在各自的《實施〈中華人民共和國水法〉辦法》中規定了對施工單位的資質要求。四是規定其他的準入管理制度確保加強對地下水開發利用活動的監督管理。如北京市為嚴格鑿井審批管理,規定開鑿機井應由水行政主管部門對鑿井目的、鑿井方案、設計及預算報告、有關批文及相關證明等進行審核同意后,方能進行鑿井施工,竣工驗收后,按鑿井層位核定的水量辦理取水許可手續等。

寧夏回族自治區和陜西省在各自頒布的實施《中華人民共和國水法》辦法中,都規定了縣級以上人民政府水行政主管部門應當按照取水許可管理權限,對鑿井和取水進行管理和監督。要求向水行政主管部門提交鑿井方案和報送技術資料等。江蘇省在幾個地下水開發利用的重點地區如南通、泰州、揚州等市,成立了鑿井行業協會,在協會組織下,鑿井施工單位加強相互之間的監督,規范各自的行為,在協會章程規定范圍內從事鑿井業務,在地下水取水工程建設市場準入管理方面進行了積極探索。2007年山西省出臺的《山西省水資源管理條例》也對鑿井提出了報送鑿井方案和相關證明的要求。

綜上,《行政許可法》頒布后,全國各地順應市場規范管理的迫切需求,根據各自省情在地下水取水工程建設市場資質準入管理工作中的有益探索和大膽創新,極大地推動了各地地下水取水工程的規范化管理、積累了十分寶貴的管理工作經驗,為進一步加強管理奠定了堅實的實踐基礎。

2 當前地下水取水工程建設市場準入管理存在問題

市場準入是市場秩序的起點和重要組成部分,能否建立健康有序的地下水取水工程建設市場秩序,很大程度上依賴于良好的市場準入秩序的建立。盡管全國各地在地下水取水工程建設市場準入方面做了大量艱苦細致的工作,也積累了大量、豐富的實踐經驗,但從總體來看,我國目前的地下水取水工程建設市場準入管理在全國層面上仍然缺乏有效的法規制度,尤其是《行政許可法》頒布以來,這項工作面臨著艱難為繼的局面,面對地下水開發利用出現的諸多問題,大多數省份都認識到開展市場準入管理的必要性而繼續開展工作,但由于不在行政許可范圍之內,不便于大張旗鼓開展工作,誰都怕踩上紅線,但都覺得這項工作必須繼續做起來,因而出現了各自為政的情況,沒有統一的資質標準,無序、壓價、成井材料以次充好,總體的缺乏監管,地下水開發利用的市場較為混亂,其起因很大程度上可歸于市場準入秩序的混亂,主要表現在以下幾方面:(1)不能對地下水取水工程施工隊伍實行有效的資質準入管理,不能依法建立公平有序的市場秩序。(2)不按批準的鑿井方案進行施工,一味的迎合建設單位的意愿,增大井深、超量開采,對地下水資源的盲目濫采現象較為嚴重。(3)不按建設程序辦事、不遵守《機井技術規范》,成井工藝不符合要求,成井質量難以保證。(4)鑿井監督管理缺乏依據,不能有效開展工作。(5)不重視對工人進行技術培訓,隊伍技術水平有所降低,影響成井質量。(6)忽視安全措施,危及人民群眾生命財產安全。

3 建議

從貫徹落實科學發展觀、構建和諧人水關系出發,地下水取水工程建設市場資質準入管理作為地下水管理工作的前期重要組成部分和重大舉措,對合理開發利用地下水資源、促進水生態和水環境保護具有不可替代的重要意義。切實加強從建設源頭上加強地下水管理、大力推行地下水取水工程建設市場鑿井資質準入管理制度已經成為新時期地下水管理的有效方式和重大舉措。要促進實現地下水取水工程建設市場準入管理制度的順利實施,國家必須制定出臺統一的地下水管理法律法規作為支撐,切實把地下水取水工程建設市場資質管理納入法制化軌道,為規范地下水取水工程建設市場秩序、確保建設工程質量與安全、促進實現地下水資源合理開發利用和保護奠定堅實基礎。因此,建議做好以下工作:

3.1 建立健全地下水管理法規

要充分認識開展地下水取水工程建設市場資質準入管理的必要性和緊迫性,建議水利部結合當前地下水開發利用管理工作需要,領導各地全面開展地下水取水工程建設市場資質準入管理工作,通過制訂全國性的地下水管理辦法,具體指導全國地下水開發利用市場管理工作。應盡快制定出臺《地下水資源管理條例》,從而使地下水管理工作有章可循、有法可依、便于操作。

3.2 積極出臺全國統一的《鑿井資質管理辦法》

客觀來說,我國北方成百數千的鑿井隊,長期以來都以專業鑿井為主,開展鑿井資質考核評定,能更準確地反映其從業綜合實力,多年來他們對該項工作也予以認可,并積極主動要求認證定級。這些專業鑿井隊來說,申報建筑、水利施工資質、工程勘察資質,即不能真實反映他們的鑿井業務特長,也是其綜合實力所不具備的。而鑿井資質的認證本身,又牽扯著這些多年來為地下水取水工程建設做出巨大貢獻的專業鑿井隊伍的生存和發展,因而客觀地說,搞好鑿井資質管理工作,也是事關穩定的大事,應引起高度重視。因此,建議能結合這一客觀實際,積極以法律法規的形式出臺《鑿井資質管理辦法》,規定由水行政主管部門開展鑿井資質認證(技術等級)行業管理工作,通過考核,強化管理,促進建立公平有序的地下水資源開發利用市場秩序。

3.3 切實加強對地下水資源管理工作的統一領導

近年來,水利部通過下發文件、成立專門機構、加強業務指導等充分顯示出對地下水管理工作的高度重視,為進一步做好地下水各項業務工作奠定了前提條件。下一步建議繼續加強對全國地下水管理工作的督促和指導,積極出臺制度辦法,大力實施項目帶動,努力建立全國上下統一、權威高效、信息通暢的地下水業務工作體系。

3.4 切實加強地下水水行政執法

要加大地下水執法管理力度,把地下水取水工程建設市場準入執法管理工作納入到水政監察體系,通過查處違法違紀行為,維護地下水經營市場秩序,確保地下水的合理開發利用和保護,為促進地下水取水工程建設市場準入制度順利實施提供強有力的法制和機構保證。

3.5 開展地下水資源利用、保護管理專題研究

應積極開展地下水資源開發利用和保護對策等方面的專題研究,解決鑿井建設與管理中存在的突出問題,為進一步完善地下水取水工程建設市場準入制度提供參考,為政府決策合理開發利用地下水提供依據。

P641.8

B

1004-1184(2010)03-0131-02

2009-09-21

劉濤(1978—),男,陜西涇陽人,工程師,主要從事地下水開發利用研究,機井管理工作。