市政基礎設施項目投資代建模式的區域實踐與探討

劉繼偉，朱鴻博

（徐州大通市政建設工程有限公司，江蘇徐州 221000）

0 前言

基礎設施的發展水平是衡量一個城市發展的標尺，也是城市化的基礎，完善的基礎設施建設對于城市的發展至關重要。美國著名作家馬克·吐溫曾有妙語：“看一個城市有沒有底蘊，只要看這個城市的基礎設施水平發展怎么樣就知道了”。在基礎設施工程項目投資實施過程中，我國廣推的由國家投資、政府職能部門組織建設的傳統模式，面臨著許多新問題。近年來，一種國際先進的投資管理模式：代建制，在基礎設施建設領域全面實施，雖然各地認識和操作方式不同，但代建制已獲相當程度的官方及市場認可。

1 基礎設施投資代建制的發展及徐州地區推廣現狀

2004年7月國務院頒布《關于投資體制改革的決定》，明確對非經營性政府投資項目，加快推行代建制，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用管理單位或投資主體指定的使用者或經營者。開啟了國內基礎設施項目代建制的時代，之后相關配套政策不斷出臺。2005年9月，財政部印發了《關于切實加強政府投資項目代建制財務管理有關問題的指導意見》，國家發改委也正在研究有關《政府投資項目代建制管理指導意見》以及《委托代建合同示范文本》和《代建合作協議示范文本》等，對代建制的發展起到了規范化的促進作用。

國內先進地區如上海、北京、寧波、深圳、重慶等地率先通過招標或直接委托的方式，將一些基礎設施和社會公益性投資項目委托給一些有專業能力的單位或機構代建，均取得了不同程度的成功，代表性的項目有上海滬青平高速西段、深圳南坪快速路、中國殘疾人體育綜合訓練基地等項目。

與傳統的投資管理模式相比，代建制從一開始就顯示了其獨有的優勢，經過幾年的發展與實踐，已經形成了全過程代建和分階段代建的業務分類，代建制逐漸成為非經營性基礎設施投資項目建設廣為采用的一種項目管理模式。

長期以來,徐州地區市政基礎設施投資項目主要是由政府籌建臨時項目指揮部來實施管理,曾在特定歷史條件下靈活配置資源，起到了一定的推動作用，但隨著市場經濟的發展，這種模式的實施和職能均受到了限制。自2002年始，徐州地區市政基礎設施工程建設不斷解放思想，經過多年摸索與積累，尤其是近年來，市政府投資采用代建制項目已占到投資總額的80%以上。徐州市政府成立了獨立的“政府投資項目代建辦公室”，作為政府常設的專業機構進行運作，并整合了當地高等學府中國礦業大學建工學院、工程學院、建筑學院等專家教授，建設、市政、水電、房管、通訊、規劃、財政審計等系統的專家資源，代建制有了推行基礎；市政府下達的重點工程除明確投資和管理單位外，還明確代建單位的職能定位，對應到每項工程；社會化利用招投標管理、財政審計和專業事務所等外部資源優勢，共同對城市基礎設施投資與建設出謀化策。在行政新區行政中心工程、美術館、音樂廳、開放式云龍公園改擴建等公益性建設項目中，代建制均收到了較為明顯的成效，無論是專業化管理還是基礎設施項目融資，都向前邁出了一大步。

2 代建制在基礎設施項目投資中發揮的獨特作用

代建制的一個重大創新在于引進了市場化管理，把原來建設項目管理的行政隸屬和管理關系，變成了基于委托人、代建人、使用人、承建人之間的契約關系，從而可以圍繞這一新的思路建立完整的管理模式，其獨特的作用體現在以下幾個方面。

（1）代建制的投、建、管、用分離有利于實現對項目投資預算的硬性約束。從機制上約束代建單位不享受項目使用的利益，在控制建設規模方面比使用單位更有積極性；從法律委托關系上約束代建單位必須依據合同行使代建管理職能，超過委托或投資范圍的要承擔法律責任；市場化選擇代建單位利于代建行業的專業管理水平受到市場評價，激勵代建單位努力控制投資和提升管理質量。

（2）代建制保證了項目建設和管理的專業化水平和成本控制。承擔代建任務的單位是從事基本建設項目管理的專業機構，有長期從事相關專業的技術人才，利用這樣的機構對基礎設施投資項目進行專業化集中管理，比政府成立指揮部更能保證項目設計、質量和成本造價控制。極利于控制隱性成本、設計變更、工序質量、規范要求的落實，抑制“三超”（超投資、超規模、超標準）。

（3）能夠促使項目使用單位和政府職能部門集中力量加強對建設工期、質量和投資合理使用的監督，把政府職能部門從建設管理角色轉變為對建設管理進行監督執行角色，有利于規范政府投資項目管理行為。

（4）保證財政資金的使用效率。將原來由政府職能部門行政兼業務管理方式轉變為由專業化單位實施，減輕了由政府另設機構對自投的項目進行管理所付出的人員及資金成本，政府也能夠精減機構、充分利用好納稅人的每一分錢；有助于加快實現政務職能的轉變，避免了工程建設管理政企職責不分，同時有助于緩解拖欠工程款現象。

（5）有效地遏制腐敗行為的發生。從機制上保證政府管理職能部門及其人員的清正廉潔，代建制將政府投資項目的管理職能通過法律委托關系轉交給代建機構執行，代建機構對政府的投資負責，各建設承包企業對代建機構負責，均以合同方式確定各方的責權利，這就從機制上杜絕了職能部門行政權力尋租的機會，既保證政府職能部門公平公正，也保證國家工作人員有個清正廉潔工作環境。

3 代建管理服務產業化發展存在的問題

代建制的獨特優勢，使之獲得了市場的認可，但作為一種新興的行當，社會及市場對之尚存陌生感，其產業化發展還面臨著一些基礎性的問題。

（1）代建制業務開展缺少基本的法律依據。由于現行法律法規對代建機構的法律地位、代建單位的定義、資質標準、核算辦法，以及政府投資項目實施代建制的范圍等尚未有明確和硬性規定，使得代建制尚不能成為一種新興的行業進行市場化運作；工商注冊時代建機構行業屬性不明，資質標準無從認定，極易造成行業魚龍混雜；代建機構在履行代建職能時，依據合同、建設規范進行，對代建成效的評價也無從判定，不利于行業發展。

（2）項目代建制實施過程中各方法律主體關系還需要進一步明晰。代建制是代建機構受政府或投資方委托，針對標的項目承擔建設任務的單位進行管理，以達成項目實施的最終目標。實施過程中，代建企業與政府或投資方屬于委托管理關系；承建企業在法律上與投資商屬于經濟合同關系，但與代建單位法律關系不明，尤其是現今代建機構往往不能支配資金撥付，卻承擔全部管理職能，處境略顯尷尬。

（3）代建管理服務費的取費標準沒有依據。盡管取得了一定的成效，但至今有關代建費用仍沒有可參照的標準，造價定額中更沒有子目可查，對于投資方的成本歸集核算有隱性問題；基礎設施投資項目往往技術復雜，牽涉相關單位較多，協調任務重，技術不同投入的專業技術和管理不同，取費標準無從量化；代建管理的專業化能力，往往能夠為投資方節省很大的成本，但其績效與激勵卻有時候不能對稱；代建管理是專業技術和服務，軟性的服務質量無法認定也帶來了其勞動往往得不到應有的尊重和認可，取費過低，同時又會造成代建機構無力聘請高素質的專業人才，代建服務質量無法提高，如此則行業容易陷入不良循環。

（4）代建實施過程缺乏監督，容易造成信息不對稱。代建制的諸多優點是建立在行之有效的監督機制下，也是基于投資方和代建機構的充分信任，過程中的信息公開顯得尤為重要。若發生代建機構違背職業道德與承建商合謀損害投資方利益事情，投資商利益有可能得不到保障；投資方對代建機構的資歷、專業能力、項目具體信息、隱性工程量、技術要求難易等方方面面的信息，若不能有效溝通與解釋，極易造成投資方與代建商的誤會，從而影響代建管理工作。

（5）代建機構選擇招標方式評定標準難以量化，軟性要求多；代建機構的保證、信用與管理實施尚沒有先例，代建過程中不可預見的風險化解無法明確；項目交付后的問題容易出現扯皮，責任難以認定，不利于產品使用及市場化發展。

4 代建制管理健康發展的幾個建議

市政基礎設施投資代建制發展前景廣闊，需要國家配套政策一開始就建立良好的市場環境基礎。

（1）完善相關的法律法規，細化配套政策和措施。盡快出臺政府投資的基礎設施項目代建制管理辦法和操作細則，規范和指導代建機構執業活動；建立代建機構的資質管理體系，制定合理的考評指標，對資質、信用、技術水平、資金要求、管理能力及抗風險能力等方面進行評估，實施動態管理；完善代建委托關系中的合同范本，并明確相關激勵、風險承擔等內容；對于代建管理過程中的爭端解決，除法律認定外，建議引入行業專家會審、針對性問題評定機制，以保證各方的切身利益；在實施過程中出現的制度性問題，還是要在發展過程中不斷摸索解決。

（2）提高對代建機構的科研能力的認識，規范對代建機構科研創新的能力要求。行業創新才有發展，代建行業剛剛起步，優秀的行業資源不易集中，行業容易停滯不前，因此必要提高對代建機構的科研能力要求，要在承接業務的同時，不斷創新；同時鼓勵高等專業院校將科研成果與實踐相結合，支持高校科研資源，開辟新的領域和方向，確保代建模式的內容創新有持續發展機制。

（3）合理確定代建服務費標準，各地政府應充分調研了解區域行業情況，有指導的參考價格，并結合項目規模、功能、技術難易、復雜程度，確定上下浮動的標準；在稅收方面，可以參照工程咨詢服務行業，并在近階段有相應的優惠和發展支持措施。

（4）建議政府投資工程推行工程擔保和工程保險。基礎設施項目一般投資額較大，建設期間，可探討由承包商或代建機構委托第三方向業主提供一定的經濟抵押來保證合同的順利執行，代建單位出具履約保函，若出現違約行為，則由擔保方承擔經濟損失，通過這種方式，有效規避承包商或代建商的道德風險問題，有利于規避因設計、材料、施工過程中的疏忽或過失引起質量問題造成風險。

（5）不斷探索適合我國國情的代建摸式，不能拘泥于國際先進或已成形的方式，而是要根據我國的實情，找到適合不同區域、不同項目的代建模式，如設計—施工管理總承包、PMC、EPC等方式，總的原則是實事求是的解決問題，使代建制不被淪為形式主義，真正服務于社會經濟發展。

5 結語

在市場經濟環境中，一個細分行業或產業的形成，是由市場決定的。房地產投資行業因產業鏈長且發展十分迅速，市場已自發的形成了投資商、發展商、代理商的專業化分工和各細分行業分離，同時這種專業化分工又帶來了管理方式的變化和推進。代建制同樣作為市場細分，要想發展，除了應站在促進國家事業發展的高度，也必須依靠市場化的手段，在市場環境中不斷成長。

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