長江流域水土保持生態補償機制探討

唐文堅，程冬兵

（1.長江科學院科研計劃處，武漢 430010；2.長江科學院水土保持研究所，武漢 430010）

長江流域水土保持生態補償機制探討

唐文堅1，程冬兵2

（1.長江科學院科研計劃處，武漢 430010；2.長江科學院水土保持研究所，武漢 430010）

水土保持生態補償是解決目前人類經濟社會發展與水土流失矛盾，拓寬水土保持投資渠道，推動水土保持工作全面開展的有效方法。建立長江流域水土保持生態補償機制，是加快長江流域水土流失治理速度，解決該流域水土保持投入不足，提高全流域保護水土資源和生態環境意識的需要。依據長江流域水土流失發生發展特點、形態、相關群體利益關系和防治對策的不同，提出長江流域水土保持生態補償機制構想及建議。

長江流域；水土保持；生態補償

水土保持生態補償是源于生態補償的一種激勵機制，是人類社會系統通過調整其內部相關群體之間的利益關系，對自然生態系統進行適度干預，以有效控制水土流失，增強水土保持功能，實現水土資源的可持續利用和生態環境的可持續維護［1］。生態補償機制也是解決目前人類經濟社會發展與水土流失矛盾，拓寬水土保持投資渠道，推動水土保持工作全面開展的有效方法［2］。

當前，加強水土保持、環境保護，建立生態補償制度，得到了黨中央、國務院的高度重視，建立生態補償制度的條件已經成熟。從2006年開始，中共中央連續4年在第一號文件和2007年度、2008年度政府工作報告以及“十一五”規劃綱要中強調要盡快建立生態補償機制；黨的十七大報告中，也明確提出了要“建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制”；另外，近些年來全國人大和政協關于加強水土保持、環境保護，建立生態補償機制的建議和提案逐年上升。在2008年兩會提案中，關于節能減排、生態補償、環境保護的建議最為集中。這些建議和提案充分反映了建立生態補償制度已經具備了廣泛的社會基礎［3］。

建立水土保持生態補償機制是落實中央關于建設資源節約型社會和環境友好型社會的重要內容。水土保持生態補償機制的建立與實施，有利于加大投入，加快水土流失防治進程；有利于推動“環境有價、資源有價、生態功能有價”觀念成為全社會價值取向，提高全民保護水土資源和生態環境意識；有利于協調相關利益各方關于水土保持生態建設效益與經濟利益的分配關系，促進經濟發展與水土保持生態建設，以及城鄉間、地區間和群體間的公平性和社會的協調發展，實現資源的可持續利用和生態環境的可持續維護，構建和諧社會，支撐經濟社會的可持續發展［1］。

1 建立長江流域水土保持生態補償機制的必要性

1.1 加快水土流失治理速度的需要

長江是我國第一大河，干流全長6 300余km，流域面積180萬km2，占全國總面積18.8%，人口約占全國的1／3，國內生產總值約占全國的35.6%，在我國經濟社會發展中占有極其重要的地位。長江流域又是我國水土流失最嚴重的區域之一，復雜多變的地質地貌條件，豐沛的降雨和人類不合理的生產活動，使流域內水土流失量大面廣、類型多樣［4］。根據全國第一次水土流失遙感調查，長江流域水土流失面積62.2萬km2，占流域面積的35%［5］。自上世紀80年代初，水利部在江西省興國縣和葛洲壩庫區實施全國“八大片”重點防治工作。1989年，國務院批準將長江上游列為全國水土保持重點防治區，在水土流失嚴重的金沙江下游及畢節地區、嘉陵江中下游、隴南陜南地區和三峽庫區等“四片”首批實施長江上游水土保持重點防治工程，簡稱“長治”工程。隨著國家水土保持投入的增加，又先后在長江中游的南水北調中線工程水源區、洞庭湖和鄱陽湖水系及大別山南麓的部分水土流失嚴重縣開展了重點防治。繼“長治”工程之后，國家又先后開始實施“云貴鄂渝水土保持世行貸款項目”和“丹江口水庫及上游水土保持重點防治工程”［6］。經過半個多世紀，特別是改革開放后30多年來的不懈努力，長江流域水土保持事業取得長足發展，成效顯著，根據全國第2次水土流失遙感調查［7］，長江流域水土流失面積53.1萬km2，占流域面積的30%，比上世紀80年代中期水土流失面積減少了15%。然而，需要說明的是，長江流域水土流失狀況雖得到一定控制，但嚴重的局面還沒有根本性改觀，全流域還有達53萬km2的水土流失面積、1 000萬hm2坡耕地、數千條泥石流溝和10多萬個崩崗未得到治理，有一半以上的水土流失嚴重縣（市、區）尚未列入重點防治區實施范圍，以及開發建設等生產活動造成的人為水土流失還沒有得到根本遏制。因此，要實現到2020年全面完成長江上游“四大片”和其他重要支流水土流失初步治理任務，全流域80%水土流失面積得到治理或生態修復，逐步實現流域生態環境健康發展的目標，必須加快水土流失治理速度。

1.2 解決水土保持投入不足的需要

1989年“長治”工程開始實施，治理每平方公里水土流失面積國家補助標準由1萬元、1.5萬元、3萬元、6萬元提高到目前的10萬元左右，雖然提高了近10倍，但是國家補助資金仍然難以滿足治理的實際需要。據典型縣測算，在目前經濟發展水平下，水土流失治理成果要達到國家水土保持相關技術規范和驗收標準的要求，每平方公里的水土流失面積治理投入平均需58萬元，但當前中央對水土保持項目投資補助標準一般為10萬元左右，2008年國家拉動內需補助最多達到18萬元。由于水土流失重點治理項目區既是水土流失嚴重侵蝕區，也是經濟發展相對滯后、地方財政較困難的地區，省、市、縣各級政府難以按照國家計劃要求落實的資金進行配套，且國家下撥的治理資金也并沒有按照國家基本建設項目投資標準全額投資到位，其中70%～80%的投資考慮了治理區受益群眾的義務投工投勞。且2005年以后，按照國家有關農村工作政策的精神要求，全面取消“兩工”，群眾義務投勞數量大幅度降低，水土流失治理投入不足已成為目前普遍存在的問題，勢必影響水土保持措施質量。通過建立水土保持生態補償機制可以很大程度解決水土保持投入不足的問題，保證水土保持事業的可持續發展。

1.3 提高全流域保護水土資源和生態環境意識的

需要

隨著工業化、城市化和現代化的加快推進，長江流域經濟社會發展與人口資源環境的矛盾日益突出，生態與環境壓力越來越大。一些生產項目在建設過程中急功近利、忽視生態保護的現象仍較為普遍；有法不依、執法不嚴、違法不究的現象仍然存在。水土流失地區的干部群眾保護水土資源的意識不強，邊治理邊破壞的現象仍然時有發生。流域每年因人類不合理的開發建設活動造成的人為水土流失面積達1 200 km2以上，土壤侵蝕量超過1.5億t［8］。水土保持生態補償機制，是以水、土為主的自然資源有償使用制度的重要內容之一，它的建立要求生產者、開發者、經營者改變水土資源是公共物品無需付費的觀念，要求整個社會認同水土保持生態服務功能的價值。作為水土保持受益人，為此支付一定的費用，既是所有權人實現其經濟利益的方式，也是對為水土流失治理做出努力并付出代價者的合理補償和經濟激勵。水土保持生態補償機制的建立將促使人們樹立“誰受益誰補償”的理念，徹底打破“先破壞后治理”的發展模式，通過經濟、政策和管理手段使生態意識深入到人們生產和生活的各個環節，強化人們保護水土資源的責任感，在潛移默化中將保護水土資源變為人們的自覺行動。人們水土資源保護意識的深化，也有利于為保護生態環境籌措資金，解決社會發展同生態環境保護的矛盾，保障國民經濟持續穩定發展［9］。

2 長江流域水土保持生態補償機制構想

依據水土流失發生發展特點、形態、相關群體利益關系和防治對策的不同，將長江流域水土保持生態補償劃分為3大類：預防保護類、生產建設類和治理類，每一類均由補償主體、補償客體、補償標準和補償途徑等要素構成［10，11］。

2.1 補償主體

水土保持生態補償主體也就是水土保持補償的出資人。按照“誰受益、誰付費”的原則，受益者都應該為享受到的水土流失治理效益支付費用。根據補償主體性質的不同，可以分為政府補償、單位及個人補償。

政府補償主要針對預防保護類和治理類水土保持生態建設。根據補償范圍及資金來源又可分為中央政府補償和地方政府補償。對于長江流域重要的水土保持預防保護區和重點治理區，覆蓋范圍較廣，所需投入量大且年份較長，其效益享用的公益性很強，因而必須從中央政府進行補償。例如，長江下游地區的經濟遠比上游地區發達，上游進行水土保持生態建設的效益在下游被放大，而上游生態環境惡化又會對下游地區造成更為嚴重的損失。另一方面，上游地區自然條件較為惡劣，選擇較快的經濟增長方式必然會對生態環境造成嚴重的破壞，因而進行水土保持生態環境建設必須放棄經濟利益，這部分投入成本和機會成本可以通過中央政府或流域機構統一協調進行補償。而對于省及以下行政區域內，對于經濟較為發達的地區，將一部分財政收入用于該行政區域內生態環境脆弱區的維護和改善，而生態脆弱區則弱化經濟功能而主要進行水土保持生態建設，其投入成本和機會成本則由當地政府補償。

單位及個人補償主要針對生產建設類水土保持生態建設，也就是指對生態環境產生破壞的生產建設單位或個人。

2.2 補償客體

水土保持生態補償客體也就是水土保持補償的對象，主要包括水土保持生態效益的供給者，以及生產建設活動造成人為水土流失的受害者。補償客體按照不同性質，可以分為區域、個人。

淡化經濟效益而進行水土保持預防保護和綜合治理的區域，作為生態效益的供給者，是水土保持生態補償的主要對象。另一方面，因生產建設活動造成水土流失對生態環境的破壞較大、水土保持功能降低或喪失、影響范圍較廣，則應對區域進行大范圍補償。一般來說，區域補償資金由相關行政主體統籌管理，并按照區域水土保持生態建設規劃統一支配。

因水土流失造成影響的受害個人，以及積極進行水土流失防治的個人或治理大戶，也是水土保持生態補償對象。

2.3 補償標準

預防保護補償總額度應不低于預防保護直接投入成本與保護區生存發展機會成本總和。

生產建設類補償應該包含生產建設活動水土流失防治成本、水土保持功能損失補償費用以及因其生產建設活動受到水土流失侵害的權利人經濟補償。

治理類補償如是國家和地方財政投入，主要采用投入成本法確定，治理成本減去通過治理所取得的直接經濟效益的值即為補償標準；生態企業投入治理的，采用平均利潤法，按照企業利潤低于當地社會平均利潤的差值來確定。

2.4 補償途徑

預防保護類水土保持生態補償可以采用政府直接資金補償、啟動綠色項目、制定優惠政策、進行產業扶持以及為受益區提供就業機會、引導勞務輸出等手段，促進當地產業結構調整和優化，減小群眾生產生活對土地的依賴程度，維護和鞏固預防保護成果。

對生產建設類水土保持生態補償，一方面政府相關主管部門可以通過向生產建設單位征收水土保持補償費，來消除生產建設活動所造成的社會成本。另一方面，政府相關主管部門可以對生產建設單位防治水土流失的標準提出要求，在政府的監管下由生產建設單位自主完成，對拒不治理或因技術等原因不便自行治理的生產建設單位，可由政府組織或者委托相關單位治理，所需費用由生產建設單位承擔。

對治理類水土保持生態補償，一方面中央政府或地方政府可通過安排專項資金直接補償，組織實施水土流失綜合治理。另一方面，由政府、企業和其他組織通過制定優惠政策，深化產權制度改革，接受公益捐贈、建立基金等方式募集社會投資補償。

3 結 語

長江流域水土保持生態補償是一項綜合、系統的工程，不僅要加強理論研究，還要積極創造其外部環境和必要條件，需要統籌兼顧和逐步實施。

（1）建立健全水土保持生態補償的法律與政策體系。雖然國家和部分地方政府及有關部門出臺了一些相關政策，但大部分為鼓勵性的規定，缺乏強制性要求，水土保持生態補償立法尚屬空白，也缺乏相關的國家政策性文件。建議國家盡快出臺相關法律和政策，并在此基礎上，由長江水利委員會協調各地方政府，制定長江流域相關實施細則，為長江流域水土保持生態補償提供法律與政策依據。

（2）加強水土保持生態補償科學研究與試點工作。將水土保持生態補償問題列入長江流域重點科研計劃，加強水土保持生態補償關鍵問題的科學研究，如補償標準核算、補償實現途徑等。同時，積極做好流域水土保持生態補償試點工作，在不同水土保持生態補償類型區，結合有重要影響的相關項目進行試點示范，為推進流域水土保持生態補償探索路徑和積累經驗。

（3）強化水土保持生態補償宣傳與教育。當前水土保持生態補償仍然是一個比較新的領域，加強水土保持生態補償的科普教育和大眾宣傳，增強社會的生態補償意識，鼓勵和吸引各種生態建設融資，探索多元化生態補償方式，對推動流域水土保持生態補償有重要作用。

［1］ 中國水土保持生態補償機制研究課題組.我國水土保持生態補償機制研究［J］.中國水土保持，2009，（8）：5－8.（Soil and Water Conservation Ecological Compensation Mechanism Research Organization.Research on soil and water conservation ecological compensationmechanism of China［J］.Soil and Water Conservation in China，2009，（8）：5－8.（in Chinese））

［2］ 郭超穎，畢華興，林靚靚，等.水土保持生態補償的生態學與系統學基礎［J］.中國水土保持，2008，（1）：28－29.（GUO Chao-ying，BI Hua-xing，LIN Liang-liang，et al.Basis of ecology and systematology of soil and water conservation ecological compensation［J］.Soil and Water Conservation in China，2008，（1）：28－29.（in Chinese））

［3］ 張來章，黨維勤，徐 成.水土保持補償機制中存在問題及其建議與對策［J］.水土保持研究，2009，16（6）：184－188.（ZHANG Lai-zhang，DANG Wei-qin，XU Cheng.Proposals and measures in problems of soil and water conservation compensationmechanism［J］.Research of Soil and Water Conservation，2009，16（6）：184－188.（in Chinese））

［4］ 汪明娜，汪 達.長江流域水土保持與可持續發展探討［J］.水土保持研究，2002，9（4）：41－44.（WANG Ming-na，WANG Da.Discussion on soil and water conservation and sustainable development in the Yangtze River Basin［J］.Research of Soil and Water Conservation，2002，9（4）：41－44.（in Chinese））

［5］ 史德明.長江流域水土流失與洪澇災害關系剖析［J］.水土保持學報，1999，5（1）：1－7.（SHIDe-ming.A-nalysis of relationship between soil and water loss and flood disasters in Yangtze River Basin［J］.Journal of Soil and Water Conservation，1999，5（1）：1－7.（in Chinese））

［6］ 陳 雷.實踐可持續發展治水思路加快長江流域水土保持生態建設［J］.中國水利，2003，（15）：7－9.（CHEN Lei.Implementing watermanagement concept of sustainable development，speeding up ecological construction of soil conservation in the Yangtze River Basin［J］.China Water Resources，2003，（15）：7－9.（in Chinese））

［7］ 水利部長江水利委員會.長江流域水土保持公報［R］.武漢：長江水利委員會，2007.（Changjiang Water Resources Commission.Soil and water conservation of Changjiang River［R］.Wuhan：Changjiang Water Resources Commission，2007.（in Chinese））

［8］ 張小林.長江流域建設項目水土保持監督管理現狀及對策［J］.人民長江，2009，40（8）：69－71.（ZHANG Xiao-lin.Status and countermeasures for supervision and managementofwater and soil conversation for construction projects in Yangtze River Basin［J］.Yangtze River，2009，40（8）：69－71.（in Chinese））

［9］ 林靚靚，肖伯萍，畢華興，等.論建立水土保持生態補償機制的必要性［J］.中國水土保持，2008，（1）：22－24.（LIN Liang-liang，XIAO Bo-ping，BIHua-xing，etal.Discuss on the necessity ofestablishmentof soiland water conservation ecological compensation mechanism［J］.Soil and Water Conservation in China，2008，（1）：22－24.（in Chinese））

［10］杜麗娟.水土保持補償機制研究——以灤河流域為例［M］.北京：北京林業大學，2008.（DU Li-juan.Compensation mechanism of soil and water conservation——Case study in the Luanhe Basin［M］.Beijing：Beijing Forestry University，2008.（in Chinese））

［11］中國水土保持生態補償機制研究課題組.我國水土保持生態補償機制研究（續）［J］.中國水土保持，2009，（9）：1－4.（Soil and Water Conservation Ecological Compensation Mechanism Research Organization.Research on soil and water conservation ecological compensationmechanism of China（continuation）［J］.Soil and Water Conservation in China，2009，（9）：1－4.（in Chinese））

（編輯：周曉雁）

Discussion on Soil and W ater Conservation Ecological Compensation M echanism of Yangtze River Basin

TANGWen-jian，Cheng Dong-bing
（Yangtze River Scientific Research Institute，Wuhan 430010，China）

Soil and water conservation ecological compensation is a effective way to resolve conflict between water and soil losses and socioeconomic development，broaden the investment in soil and water conservation，and promote the development of soil and water conservation.It is necessary to establish soil and water conservation ecological compensation mechanism of Yangtze River basin for accelerating the regulation speed ofwater and soil losses，solving the problem of shortage of investment in soil and water conservation，and enhancing the protection consciousness of soil and water resources and ecological environment.According to the characteristics ofwater and soil losses in Yangtze River basin，relationship among group interest，and differences among countermeasures，the conception and suggestions of establishing soil and water conservation ecological compensationmechanism in Yangtze River basin have been put forward in this paper.

Yangtze River basin；soil and water conservation；ecological compensation

S157

A

1001－5485（2010）11－0094－04

2010-09-10

長江科學院中央級公益性科研院所基本科研業務費（CKSF2010006）

唐文堅（1974-），男，福建泉州人，博士研究生，高級工程師，主要從事水利工程規劃、設計及科研管理等工作，（電話）027-82926138（電子信箱）wjtang＠mwr.gov.com。