衛生單位實施全面預算管理的構想

，啟盈

(1.吉林省預算編審中心，吉林 長春 130021；2.長春理工大學，吉林 長春 130012)

衛生單位全面預算管理是指利用預算對組織內部各部門、各單位的各種財務及非財務資源進行分配、考核、控制，以便有效地組織和協調組織的各種經濟活動，完成既定的經營目標。全面預算管理以系統觀點結合經濟責任制，進行預算編制、執行、控制、考評，是一套完整的內部控制體系，是合理分配衛生資源和全面控制醫院經濟活動的重要工具。醫院通過全面預算，合理、合法地組織收入，科學地安排支出，有效地降低就醫成本和運營成本，走優質、低耗、高效的發展道路，最終落實醫院的短期運營目標和長期戰略目標，促進社會、病人、醫院三者利益的良性互動和良性循環，實現“三贏”。醫院實施全面預算管理，必須建立合理的全面預算管理框架，該框架的構建包括：全面預算管理方法體系、經營指標體系、行為規范與標準體系、考評與獎懲體系四大部分。這四大系列相互并列，相互聯系、涵蓋了全面預算管理的各個方面。

1 醫院實施全面預算管理應把握的主要內容

1.1 必須有一個完善的預算管理組織結構 醫院要建立一個預算管理委員會來組織全面預算的實施，院長作為第一責任人對醫院總體預算負責，各科科主任對本科室預算負責。預算管理委員會負責設定和批準醫院及主要部門的預算目標，解決預算編制過程中可能出現的沖突和分歧，監控預算的實施并在預算期末評價經營效果，并審批預算期內對預算的重大調整，其主要職能：(1)根據醫院年度發展總體計劃和經營目標(包括經濟目標，社會效益目標，科研目標)分解，下達各科、各部門的年度預算目標；(2)審查、平衡各部門、科室的初步預算，協調處理各科室、部門之間預算的矛盾和分歧；(3)制定醫院總體預算,上報上級主管部門，履行相應批準程序,報院職代會討論；(4)根據重大事件如突發性事件、臨床性指令性任務、衛生政策的變更等,對預算做出適時的調整和修訂；(5)研究分析各科室、各部門的預算執行業績報告，匯總上報上級主管部門,同時報職代會審議；(6)制訂預算執行的獎懲措施,并對預算執行情況進行考評，兌現獎懲政策。另外，除全面預算管理委員會外，醫院還需要設置預算專職部門，一般由財務部門承擔，并直接隸屬于全面預算管理委員會，以確保預算機制的有效運行。在所有需要參加預算編制的科室，都應設置預算員，預算員對其所在科室負責，業務則受全面預算管理委員會及專職預算機構指導。

1.2 建立配套的管理制度 醫院預算管理必須有一套相應的管理制度體系作為支撐，從而使醫院上下按照統一標準開展工作，避免因標準不一造成財務問題。醫院不但要把中華人民共和國預算法、《事業單位財務規則》等一般性的法律規章，《醫院財務制度等行業規則制度作為預算醫院管理應遵循的法律制度，還要在這些制度基礎上，從醫院實際出發，制定和頒布符合本醫院特點和方便使用的預算管理規則，明確預算的要求以及藥品、衛生材料物資購銷、經費開支、非醫療性開支等的權限，做到各項具體事項有法可依。要嚴格全面預算審批制度。通過預算審批，提高醫院全面預算的嚴肅性和約束性。

1.3 預算的編制要科學，要留有余地，要以彈性預算為依據 靜態預算無法適應客觀情況的變化，以彈性預算為依據才能進行更客觀更合理的控制和評價。但這里所說的彈性，決不是說預算可以隨意變更。預算管理之所以對部門預算起到積極的作用，一方面也是源于其剛性的約束；醫院的全面預算應當具有制度的效力，在同一個會計年度中，全面預算絕對不可以隨意變更，醫院的領導層應當保證預算的嚴肅性，不得任意增加或削減預算，實際情況導致原預算無法正確反映醫院經營管理要求時，必須通過嚴格的審定程序經最高權力機關集體決策后方能變更。

1.4 要建立績效考核體系 最好的預算必須與行之有效的績效考核體系聯系在一起才能成為管理的利器，一整套配套的管理制度是實行全面預算的保障。要確立將全面預算管理納入業績考評體系，確保全面預算管理落實到位。醫院全面預算考核指標應當與衛生部頒發的《醫院管理評價指南》相對接，《醫院管理評價指南》作為政府對醫院的一種導向，無疑將成為醫院的努力方向。醫院全面預算管理可與醫療衛生績效考核(勞務效益工資獎勵制度)相聯系，運用績效考核體系規定的有關考核指標、評價和進行獎懲措施，以保證預算的順利執行。具體的做法是預算的考核也層層分解，預算結合績效考評、薪酬發放，將預算指標與部門收入建立聯系，使部門預算的執行落到實處。

1.5 要改進全面預算編制方法，運用多種多樣的方法和技巧來編制預算，使預算更具實用性和指導性 長期以來，醫院編制預算采用的是傳統的“基數加增長”的方法，即以前一年基期費用水平為出發點，適當調整當年有關費用項目來編制當年財務預算。“基數法”只考慮醫院業務范圍擴大的科室的情況，而忽略或隱瞞了業務范圍縮小的科室的情況，這樣會使醫院的經費預算出現漏洞，造成超預算編制。零基預算法是在編制收支預算時，不考慮基期情況，而是以零基數為起點，對所有收支項目重新核定。每個部門的負責人對新的預算年度中想做的所有事情進行審核，并測定不同層次服務所需的資金。零基預算強調一切從零開始，摒棄支出中不合理部分，能促進醫院加強內部經濟核算。

2 醫院實施全面預算管理應注意的關鍵問題

2.1 預算管理存在的問題

2.1.1 全面預算管理法規不完善且執行不嚴格,到目前為止，對醫院全面預算管理進行規范的文件只有1999年開始執行的《醫院財務制度》，且該制度也存在許多不完善的地方，如制度只要求編制財務收支預算，對醫院的資產負債、現金流量、資本支出等情況預算沒有要求。目前除少數省級醫院預算報主管部門審核外,其他縣市級醫院中近80%的醫院沒有編制預算，編制預算的醫院有95%以上沒有經過當地財政部門或主管部門的審核,醫院預算缺乏應有的嚴肅性和約束性。

2.1.2 全面預算管理行為不規范 由于醫院缺乏相關的預算法規和管理制度,醫院在實施全面預算管理時存在許多不規范行為，很少有醫院設立專門的預算管理機構。

2.1.3 全面預算管理內容不夠完整 只注重財務收支預算,忽視現金流量預算、資本支出預算；只注重財務性指標預算，忽視非財務性指標預算；只注重量化指標預算，而忽視非量化指標預算。

2.1.4 預算編制方法單一 基本上都采用傳統的全面預算編制方法,即固定預算法、定期預算法和增(減)量調整預算法，且普遍存在上年完成數+增長率的模式，而現代全面預算編制方法如：彈性預算法、動態預算法、零基預算法等運用較少，且預算程序缺乏效率。

2.2 當前醫院實行全面預算管理，需要解決的問題

2.2.1 要確立預算管理理念 首先要在管理層中間樹立運用全面預算管理對醫院進行目標管理的觀念。醫院院長可通過職能科室會議、院周會、院職工大會等多種形式將這一管理理念往下輻射和滲透，由上及下，由點到面，不斷地強化各級各部門的預算管理觀念，從而使全院上下達到一種共識，將這項工作作為日常工作來做。

2.2.2 要做好基礎工作，嚴格貫徹預算要求 醫院實施全面預算管理要著重建立以全面預算為核心，優化財務管理組織體系， 可以在全面預算管理職能組織上設立財務決策中心、會計核算中心、資產配置中心和內部審計中心。財務決策中心負責醫院財務管理工作，進行經營管理活動效益分析、研究和評價，為醫院最高決策層提供財務決策支持與建議；會計核算中心負責醫院會計核算全面工作，及時準確提供財務報表及報告；資產配置中心負責醫院投資、籌資活動及現有資產的管理工作，保證醫院資產實現高效配置；內部審計中心獨立于其他3個中心,直接接受院長領導，主要負責醫院內部審核、審計監督工作，并對醫院各部門預算進行審計。

2.2.3 要建立和完善內部審計制度,加強財務部門的隊伍建設 審計部門要把握財務預算管理原則、控制機制、組織體系，以及財務預算的決策、編制、審查、執行、調整、分析和執行結果考核各環節，把審計監督貫穿于預算的全過程，通過審計健全和完善財務預算管理；財務部門要自覺接受審計監督，加強自身建設，整合組織資源，形成管理合力，提升醫院財務管理水平。

[1]朱胤，彭望清.醫院預算管理實務[M].廣州:廣東人民出版社,2009:1,53,58,114.