新時期基層民警的需求調研與管理對策

單衛華，許華

（山東警察學院政治理論教研部，濟南 250014）

新時期基層民警的需求調研與管理對策

單衛華，許華

（山東警察學院政治理論教研部，濟南 250014）

新時期基層民警的需求呈現出安全需求高居首位、工作減負需求強烈、社交需求突出、尊重認可需求顯著、個人發展需求明顯等特點，管理層必須正確認識、分析其需求特點，建立和完善相應的管理機制，才能調動基層民警的工作積極性和創造性，有效完成公安使命。

基層民警；需求；對策

心理學研究表明，需求和動機是構成行為動力的兩個最基本要素。人的行為是由動機決定的，而動機是由需求支配的。需求是一切行為動力的源泉。公安機關作為武裝性質的國家治安行政力量和刑事司法力量，肩負著維護國家安全和社會穩定的重要職責。如何調動每個基層民警的工作積極性和創造性，發揮其最大的潛能，是擺在公安管理者面前的一個重要課題。要完成這個課題，首要的是正確認識、分析廣大民警的需求，建立和完善相應的管理機制。本課題組在2009年8月，圍繞基層民警的職業需求與滿意度展開了專項問卷調查和訪談。調查和訪談的對象為山東省濟南、威海、德州三市公安局的部分派出所民警及山東省第八期市縣級公安局領導班子成員專題訓練班的全體學員。調查共發放問卷165份，回收165份，問卷回收率為100%，其中有效問卷157份，有效率為98.12%。在調查基礎上，我們通過數據分析發現，現階段基層民警的需求呈現出所屬職業特有的征象，必須采取積極的應對管理措施。

一、新時期基層民警需求特點

從調查結果看，高薪酬、高福利等物質需求仍然是基層民警關注的焦點，其需求度分別達到了64.3%和49.7%（需求人數和有效調查人數之比）。物質需求不僅是他們的主導需求，還是他們未滿足的主要需求，其中薪酬、福利作為基層民警的未滿足需求分別列在第一位和第二位（見表1）。根據調查數據分析，新時期基層民警需求呈現出五大特點。

（一）安全需求高居首位。安全需求是人們要求保障自身安全、預防危險事故、避免職業病侵襲等方面的需要。在調查中我們發現，基層民警各項需求中最突出、最強烈的需求是安全需求。如在執法權益的保障方面，需求“很強烈”和“強烈”的占到77.8%，排在所有需求的第一位（見表2）。警察不同于其他國家公職人員，他們是預防和打擊犯罪、維護社會公共秩序、保護人民平安的衛士。但他們在預防和打擊犯罪、維護社會公共秩的過程中經常遭遇到不法分子及有關當事人的毆打圍攻或者事后暴力報復等人身傷害事件。根據公安部的統計，近年來，基層民警在執法過程中被暴力襲擊現象屢見不鮮，民警被打傷、打死事件的比例逐年上升，民警人格受到不同程度侮辱更是無以數計。2000年，全國有62名民警在執法活動中因遇暴力襲擊英勇犧牲，2789人受傷；2001年因遇襲犧牲68人，受傷3429人；2002年因遇襲犧牲75人，受傷3663人；2003年因遇襲犧牲84人，受傷4000人。[1]1852004年和2005年因“大練兵”，公安民警在執法中受侵害而傷亡的人數有所下降。但是，至2008年警民沖突事件頻發，全年發生侵害民警的案件高達7719起。[2]以上數字顯示，警察的職業特點決定了其安全需求的極端重要性。同時，數據顯示基層民警對心理保健措施的需求表示“很強烈”和“強烈”的占到43.9%，需求“不強烈”和“很不強烈”的僅占9%（見表3）。而且基層民警所在單位在心理保健方面采取的措施主要為心理教育或講座、建立心理檔案、突發緊急事件后的心理干預。為基層民警配備專職心理咨詢機構和人員以及進行定期心理咨詢的單位不多，甚至有的單位沒有采取任何的心理保健措施。

表1 基層民警未滿足的需求排序（分值為需求人次）

（二）工作減負需求強烈。調查數據顯示，基層民警工作減負需求“很強烈”和“強烈”的高達70%，需求“不強烈”和“很不強烈”的僅占3.1%（見表3），此項在職業需求程度排序中高居第二位（見表2）。在訪談中，基層民警也普遍反映在一線從事大量繁瑣且危險性較高的工作，多種原因使得他們普遍面臨著較大的壓力，產生職業倦怠，強烈要求工作減負。根據訪談情況，目前基層民警面臨的工作壓力主要來自三個方面：第一，一線工作時間長、強度大、工作負荷過重引起身心疲倦，從而形成壓力。訪談中，將近90%的基層民警認為自己在8小時的工作時間之外每天平均加班時間在2小時以上。此外，周末加班也比較普遍，每月有2個周末（每個周末計為2天）都在加班的基層民警，比例合計達80%以上。70%的人認為自己身心疲倦。第二，一線工作中突發性事件頻次高，長期處于應急狀態，從而形成壓力。訪談中，一線民警尤其是從事治安管理、社區巡邏等警種工作的，坦言在執勤過程中經常會遇到暴力抵抗、恐嚇、詭辯和耍賴等情況，這無疑增加了他們對人身安全的擔憂，并由此形成心理負擔。第三，基層民警工作責任大、要求高，使部分基層民警難以適應，感到壓力重重。公安工作的性質決定了警察行業不同于其他工作，屬于處理社會矛盾問題的前沿陣地。因此，黨和政府對從警人員提出了很高的要求，在政治上、思想上、工作作風上和業務技能上都有硬性規定，例如在警務工作上實行辦案質量檢查和錯案追究制度。這些硬性指標和規定無形之中加劇了基層民警的身心負荷。訪談顯示，許多基層民警的職業責任意識負荷過大。

表2 基層民警職業需求排序（分值為需求人次）

表3 基層民警各項需求強度（百分數為需求人數和有效調查人數之比）

（三）社交需求突出。社交需求也叫歸屬與愛的需求，是指個人渴望得到家庭、團體、朋友、同事的關懷、愛護和理解，是對友情、信任、溫暖、愛情的需要。在調查中基層民警對信息共享和與外單位進行經驗交流機會的需求表現為“很強烈”和“強烈”的占到62.4%，需求“不強烈”和“很不強烈”的僅占1.9%（見表3），渴望進行工作經驗交流在需求程度排序中位居第四（見表2）。這說明基層民警對信息共享和工作經驗的交流有著比較強烈的愿望，這一方面來自于專業發展和工作的需要，另一方面也來自于社交的需要。而在實際工作中，所在的單位能經常提供信息共享和與外單位進行經驗交流機會的僅占14%，從來沒有或很少有提供信息共享和與外單位進行經驗交流機會的卻達到42%。

（四）尊重認可需求顯著。尊重認可的需求既包括對成就或自我價值的個人感覺，也包括他人對自己的認可與尊重。有尊重需求的人希望別人按照他們的實際形象來接受他們，并認為他們有能力，能勝任工作。馬斯洛認為，尊重和認可需求得到滿足，能使人對自己充滿信心，對社會滿腔熱情，體驗到自己活著的價值。調查數據顯示基層民警對獲得更多的尊重和認可的需求程度相當高，認為“很強烈”和“強烈”的占到58.6%，需求“不強烈”和“很不強烈”的僅占2.5%（見表3）。而且大多數基層民警認為在工作中的表現或成績得到的尊重和認可主要來自同事、群眾、領導或上級、家庭等，其中認為得到的尊重和認可主要來自同事和群眾的分別達到75.1%、65.6%。由此可見，這種尊重和認可不僅來自社會，更多的是來自工作和專業領域。同時從基層民警在工作中能否經常感受到單位的人文關懷或人性化服務來看，調查顯示需求“很強烈”和“強烈”的占到56.7%，需求“不強烈”和“很不強烈”的僅占1.9%（見表3）。其中認為能經常感受到單位的人文關懷或人性化服務的僅占26.7%，而認為從來沒有或很少感受到單位的人文關懷或人性化服務的達到29.3%。還有21%的基層民警對單位在管理中體現的人文關懷或提供的人性化服務表示“很不滿意”和“不滿意”（見表4）。以上說明基層民警對人文關懷和人性化服務具有強烈的需求，而公安機關對給予基層民警人文關懷或提供一些人性化的服務，并沒有形成持續重視的觀念。

（五）個人發展需求明顯。個人發展需求即自我實現的需求是最高層次的需求，它是指實現個人理想、抱負，個人能力發揮到最大程度，完成與自己的能力相稱的一切事情的需求。馬斯洛提出，個人發展需求是在努力實現自己的潛力，使自己越來越成為自己所期望的人物，從而對生活和工作真正感到很有意義。課題組經過調查和研究認為，基層民警個人發展需求較為突出。在鼓勵工作創新方面，基層民警對單位鼓勵創新的措施或氛圍的需求表示“很強烈”和“強烈”的占到51.6%，需求“不強烈”和“很不強烈”的僅占3.2%（見表3）。其中認為能經常感受到鼓勵創新的措施或氛圍的僅占28%，而認為從來沒有或很少感受到鼓勵創新的措施或氛圍的達到33%。由此可見，基層民警有比較強烈的創新需求。基層民警在獲得更多的個人發展機會需求方面表示“很強烈”和“強烈”的占到49.8%，表示需求“不強烈”和“很不強烈”的僅占3.8%（見表3）。同時在對獲得更多的個人發展機會的滿意度方面，表示“滿意”和“很滿意”的僅占24.4%（見表4）。其中多數基層民警認為獲得的個人發展機會位居前三位的依次是職務晉升、培訓和職級晉升。很明顯，基層民警在工作中需要得到一定的個人發展，這種需求不僅作為一種內在的驅動力激勵基層民警努力工作、追求知識，而且更重要的是希望公安機關為其提供多種多樣的個人發展機會。

表4 基層民警各項需求的滿意程度(百分數為需求人數和有效調查人數之比)

上述基層民警的需求特點，在其發展中不是絕對的，而是有波動的。公安部門的領導要根據基層民警的需求特點，注意將管理機制落實到滿足基層民警需求上，以更好地調動基層民警的工作積極性。

二、新時期基層民警需求滿意狀況分析

盡管公安機關通過各種途徑、手段，在滿足基層民警需求方面做了大量的工作和努力，基層民警的需求也得到部分滿足，但調查中我們發現在基層民警需求滿意度方面還存在一些問題。

（一）薪酬福利需求強烈而實際薪酬福利偏低的差距。薪酬和福利是保證基層民警生存和安全的基本需求，可調查分析總的來看，目前基層民警的薪酬福利與嚴峻復雜的社會治安形勢、繁重艱巨的公安保衛任務、民警巨大的犧牲和奉獻相比還有很大的差距。基層民警對目前的薪酬滿意程度普遍不高，有49.7%的基層民警對自己目前的薪酬表示“很不滿意”和“不滿意”，在所有選項中位居第一（見表4）。目前，我國沿用國家公務員管理體制管理警察隊伍，民警的職級、工資、獎懲、福利待遇等與其他行政機關的公務員雷同，未能體現警察的職業特點和公安工作的特殊性。警察是國家機器的重要組成部分，在公務員中唯一兼具行政執法與刑事執法的雙重職責，處于維護穩定的第一線。這意味著警察是高度危險的職業，是和平年代時刻面臨生死考驗、犧牲負傷最多的隊伍。按照一般公務員管理體制管理警察明顯不合適，與國際通行的單列管理辦法或突出其特殊性做法不相符。在我國現行制度下，公務員的成長發展、物質待遇的改善主要是與職務特別是領導職務掛鉤的。而公安隊伍領導職數少，民警職級、待遇長期偏低。基層民警在通過職務晉升之外，很難找到其他途徑來獲得薪酬水平的提高。正是這些付出與所得的巨大反差，會使基層民警內心產生了強烈的不公平感，他們感到干警察吃虧了。這種不公平感的蔓延和發展，將直接影響隊伍的凝聚力，會導致民警的工作積極性受挫，敬業精神和奉獻意識減弱。

（二）心理保健需求突出而公安機關措施不到位的差距。健康的心理是指一種內心世界平衡穩定、人格健全、能以社會認可的方式積極地適應外部環境及其變化的良好精神狀態。警察作為特殊的社會群體，警務工作的特殊職能決定其面臨的心理健康問題較一般社會成員更加突出。在所有的應急性職業中，警察在工作中所承受的心理壓力指數高居首位。中國人民公安大學心理教研室主任張振聲教授，對基層民警的心理健康問題進行長期研究發現：“在全國180萬民警中，有80%的民警心理壓力過大，如果任其發展下去，輕則一些警察對從事警務工作產生悲觀想法，重則導致警員心理產生障礙。”[3]516因此，基層民警對心理保健需求較為突出。調查顯示，基層民警在對心理保健措施的滿意度方面，表示“很不滿意”和“不滿意”的占39.5%，“滿意”和“很滿意”的占12.1%（見表4）。基層民警的心理健康不僅是隊伍戰斗力的重要構成因素，也是從精神上從優待警的一個重要內容。但公安機關及其管理層往往對民警健康的關注程度不足，即便考慮到了，也只是安排民警進行常規體檢，對民警的心理健康比較忽視。調查表明，基層民警所在單位配備專職心理咨詢機構和人員的僅占3%，進行心理教育或講座的占30.5%，為民警建立心理檔案的占9%，定期為民警進行心理咨詢的占6%，突發緊急事件后對民警進行心理干預的占7%，而沒有采取任何心理保健措施的竟高達34%。據此得出，各地公安機關尚沒有確立起較為完善、行之有效的心理健康維護機制，也缺少專業的民警健康評估、跟蹤和保健系統。

（三）工作減負需求甚高而公安實際工作任務繁重的差距。目前，我國社會處于新舊體制的轉軌時期，各種矛盾日益尖銳化，引發的群體性、突發性事件不斷增加，各類刑事犯罪也呈上升的態勢，公安機關維護社會穩定的任務十分繁重，層出不窮的非警務活動又無形中加重了民警的工作負擔。為完成繁重的工作任務，民警不得不放棄休息時間，甚至全天候加班加點仍難以應付。調查顯示，基層民警在工作減負方面表示需求“很強烈”和“強烈”的占到70%（見表3）；而對工作減負表示“滿意”和“很滿意”的僅占10.2%（見表4）。由此可見基層民警對工作減負需求甚高。專家研究發現，在所有的公務員中，警察的工作量最大：一個警察一年的工作量已經相當于同級政府部門公務員兩年半的工作量。[4]456一方面是由于基層警力不足。中國人民公安大學王大偉教授說，西方國家警察數量和人口比例是35:10000，而中國則只有11:10000；在人口稠密的城市，西方國家警力與城市人口的比例平均是1:300，而中國一些地方則只有1: 1250。[5]另一方面是由于任務繁重、工作量多面廣。工作時間長、加班加點是基層民警工作的現實特點之一，節假日對他們而言往往只是一種象征。長時間的快節奏、高強度、超負荷工作，必然對基層民警造成一種沉重的身心負擔，使他們陷入精神緊張、身心疲憊的境況，甚至因勞累過度而患上重疾英年早逝。

（四）執法權益保障需求增強而相關法律滯后的差距。所謂民警執法權益，目前比較普遍的提法是指公安民警依法執行公務權以及與之相應的生命健康權、名譽權、休息權、勞動保障以及撫恤優待權等權利的總稱。近年來，隨著治安形勢日趨復雜，基層民警在依法履行公務中，執法權益遭受侵害的情況日趨嚴重。調查結果證明基層民警對執法權益保障需求是迫切的。如基層民警在執法權益保障方面表示需求“很強烈”和“強烈”的占到77.8%（見表3），是所有需求中最突出、最強烈的。而對執法權益保障表示“滿意”和“很滿意”的僅有13.4%（見表4）。對基層民警的執法權益保護既是對民警人文關懷的一個主要方面，同時也是落實科學發展觀“以人為本”理念的基本要求。基層民警執法權益得不到保障的原因在于法律的滯后和缺陷，法律條文雖然對保障民警依法執行職務作了硬性規定，但隨著治安形勢變化，其缺陷也逐漸凸顯：或因內容較籠統而立法不全，或因原則性較強而不便操作，或因處罰力度較輕而執法不力，且司法解釋又常常不盡一致，導致實際執法中尺度較難把握。同時因執法環境嚴峻和執法經費的嚴重不足，惡意投訴和無理上訪的逐漸增多，襲警事件的屢屢發生，基層民警人身安全時常受到威脅，致使執法的權威性和嚴肅性得不到尊重。

三、滿足基層民警職業需求與提高職業滿意度的管理對策

激勵理論認為，人的行為是由動機支配的，而動機則由需求引起，激勵的過程實際就是滿足需求的過程。所以，重視基層民警的職業需求，采取有效的激勵管理措施滿足其需求，是消除基層民警職業倦怠、提高公安工作質量的關鍵所在。

（一）管理層要真正樹立“以人為本”的管理理念，切實關注基層民警的個人需求。首先，作為公安隊伍管理的主體，各級公安領導者必須充分認識到，“以警為本”就是要求把人的因素放在第一位，注重對基層民警個體心理、行為的研究，采取各種激勵手段去激發基層民警自主管理、參與管理的熱情，從而增強整個隊伍的凝聚力，實現公安管理效益和基層民警自我發展的雙重提升。其次，在現代人本管理模式下，“以警為本”的內涵和外延都要得到拓展，絕不能狹義地把它理解為單純提高基層民警的物質待遇，改善基層民警的生活條件。人是精神、物質的統一體，“以人為本”的目的是提高人性，促進人的全面發展，公安隊伍管理不能僅僅局限于給錢、給物，要在人本管理的內容、形式、方法、手段和制度上創新，尤其是要在個人發展、主體地位及自我價值實現方面給予關注。再次，人本管理必須更多地關注基層民警的身心健康。關注基層民警的身心健康，提高基層民警的身心健康水平，是增進基層公安機關執法能力，打擊犯罪、保護平安的重要手段和必要措施。所以各級公安機關領導應注重通過采取多種措施，把提高民警心理和身體素質作為一項“警心”工程來抓，從愛護民警、關心民警的職業需求出發，把這些舉措作為“以人為本”警務管理的一項重要內容。

（二）健全基層民警政治和經濟待遇保障機制，切實解決長期以來基層民警政治和經濟待遇偏低的問題。在政治待遇方面，基層民警壓職壓級現象比較嚴重，嚴重影響了民警的工作積極性。公安機關應依據《公安機關組織管理條例》中關于公安民警職務和職級的規定，向有關職能部門做好匯報、協調等工作，使其充分認識到公安工作的特殊性以及公安隊伍人數多、基數大、民警晉職晉級難的現狀。在此基礎上，協調人事、組織等部門，采取聯合發文的形式，建立有別于其他一般行政單位的公安民警晉職晉級制度，從而在根本上解決長期以來基層民警晉職晉級難的問題。在經濟待遇方面，由于全國各地經濟發展和消費水平不同，地區間差距還較大，要求全國公安民警的工資收入水平一致，明顯不符合現實國情。根據調研，我們以為，一個地市范圍內各縣市區的經濟發展水平和消費水平大致相同。雖然市級的消費標準略高于縣級，但考慮到縣級公安民警的工作環境、生活水準以及工作量大和工作強度高等多方面的因素，建立市、縣級公安民警工資及福利待遇標準同一的保障體系應該是合理的。因此，公安機關應在調研的基礎上，合理確定出每一個地區的工資水平，將市、縣兩級公安民警的工資及節假日補助、執勤補助和崗位津貼確立為市級統籌，按統一標準發放，從根本上解決長期以來落后地區基層民警經濟待遇偏低的問題。

（三）建立基層民警執法權益保障機制，努力改善執法環境，維護基層民警的執法權威。建立基層民警執法權益保障機制，維護基層民警的執法權威最重要的是從以下三個方面進行努力：一是完善民警執法權益的外部法律保障。通過健全保障民警執法權益的相關法律，并建立和完善保證這些法律執行有力的機制，以重樹民警執法權威之“源”，為廣大基層民警的嚴格執法鑄造理直氣壯的“盾牌”，這樣才能調動民警執法的積極性和主動性，有力打擊違法犯罪人員的囂張氣焰。二是營造民警合法權益保護內部環境。通過建章立制，在公安機關內部建立和完善維護民警合法權益的工作環境。如調研中有的公安分局在工作間隙擠出時間安排民警分批集體休假；有的建立了民警健康狀況預誓系統和心理咨詢熱線，以保障民警身心健康；有的建立了民警維權委員會，以保護民警依法行使權利，及時查處一批針對民警的侵權行為和惡意投訴，維護了民警的正當執法權益。三是強化和諧理念，努力構建和諧警民關系，優化執法環境。和諧警民關系是公安機關的“軟實力”。和諧的警民關系是解決警力不足的重要舉措，可以最大限度地調動群眾參與社會管理的主動性和積極性，有效減輕民警的負擔，達到警民共同維護社會治安的目的。

（四）注重基層民警的職業需求，建立健全基層公安機關內部人性化管理的長效機制。關注基層民警職業需求，實施人性化管理是關系到公安隊伍長遠建設的一項系統工程。一是建立依法、科學、合理的用警機制。重點解決“公安職能界定不清，非警務活動過多”這一非人性化管理頑疾。這就要求各地公安機關一切警務活動都以法律法規為基準，保障基層民警的休息權。同時要進一步發動社會力量，利用無窮民力，優化警力配置，降低警務成本，調整警務模式，提升警務效能。二是各級公安機關要在現有的人性化制度的基礎上，經常性開展調研，找準人性化管理的薄弱環節和重點難點，有針對性地從制度層面予以根本解決。如針對民警自我保護意識差，在對敵斗爭中容易傷亡的問題，要像濱州市公安局濱城分局那樣探索建立符合實際的民警教育培訓體系，通過加強自我保護教育和開展實戰科目的演練，使民警自我保護意識和打擊違法犯罪水平不斷提高。三是建立行之有效的人性化管理考評機制。各級公安機關要像抓“五條禁令”落實那樣，狠抓人性化管理各項規章制度的落實，把“以警為本”作為一項硬性指標納入到基層公安機關和領導的績效考評內容中，對于人性化管理制度落實不力或在此項工作中弄虛作假的，堅決實行“一票否決”，確保“以警為本”落到實處。

［1］公安部政治部.公安法制建設研究［M］.北京：中國人民公安大學出版社，2007.

［2］劉彬.警察公共關系危機的社會學思考［J］.江蘇警官學院學報，2009（6）：70-71.

［3］張振聲.警察心理學［M］.北京：中國人民公安大學出版社，2003.

［4］王大偉.歐美警察科學原理［M］.北京：中國人民公安大學出版社，2007.

［5］陳利華.嚴打先鋒背后的尷尬：中國警察素質和待遇堪憂[EB/OL].（2005-07-20）[2010-04-11].http://news.sina.com. cn/c/2005-07-20/15337276645.shtml.

Studies on Demands of Policemen at Grass-roots Level and Management Countermeasures in the New Period

SHAN Wei-hua,XU Hua

(Teaching and Research Section of Political Theories,Shandong Police College,Ji'nan 250014,China)

The demands of policemen at grass-roots level in the new period are characterized by the following:Ensuring safety is regarded as the top priority,reducing their workload and expanding their social interaction as well as demanding to be respected and more personal development space.The police management should recognize and analyze these features firstly,then establish and improve the management mechanism to stimulate these policemen's initiative and creativity so that they can accomplish their missions as ensuring public safety.

policemen at grass-roots level;demands;countermeasures

D631.13

A

1008-2794（2010）07-0041-06

2010-05-12

公安部公安理論及軟科學研究項目“公安隊伍的激勵機制建設研究”（2008LLYJSDST026）

單衛華（1970—)，女，山東成武人，山東警察學院政治理論教研部副教授，主要研究方向為政治學;

許華（1964—），女，山東濟南人，山東警察學院政治理論教研部講師。