從標準化走向均等化——對推進我國公共圖書館服務均等化的若干思考

王聰聰（溫州市圖書館 浙江 溫州 325000）

1 公共圖書館服務均等化發展的背景

公共服務均等化是我國公共財政制度改革的基本目標之一，是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務。也就是說，在基本的公共服務領域中，政府應盡可能地滿足人們的基本物質需求、盡可能地使人們享有同樣的權利。中國共產黨第十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出：“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化”[1]；胡錦濤總書記在十七大報告中強調指出要“縮小區域發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化”[2]。我國政府提出逐步實現基本公共服務均等化有其特定的現實背景。

2007年，我國GDP( Gross Domestic Product，國內生產總值 )已經達到24萬億元，與改革開放初期相比增長了近13倍[3]。隨著經濟總量的增長和綜合實力的增強、財政收入規模的迅速擴大，在提供精神文化產品方面就需要將文化事業和文化產業區分開來。文化事業具有公益性，可以均等化，像公共圖書館、農村文化室等，屬于政府應該提供的基本文化事業服務。目前，公共文化設施數量、質量與人民群眾的需求之間存在著不足和脫節現象。圖書館人應深化文化體制改革，積極發展公共文化事業，以滿足群眾的精神文化需求。這種時代背景正是中國公共圖書館發展前所未有的重要契機，也是中國公共圖書館發展歷史上最具有歷史性、時代性和先進性，最能夠體現和代表公共圖書館本質、使命和正確發展方向的國家政策理念。《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》[4]宣告了中國公共圖書館發展整體非理性時代的終結，標志著中國公共圖書館發展和諧理性時代的開始。因此，全面、準確、充分地理解、把握和堅持“公共服務普遍均等原則”、“基本公共服務均等化”和“惠及全民原則”，不僅是我國圖書館界同仁當前的迫切任務，而且也是我國公共圖書館事業未來的長期使命。

2 公共圖書館公益性服務標準的特點

黨的十七大報告以前所未有的篇幅強調“公益性文化事業”。報告指出：要“深化文化體制改革，完善扶持公益性文化事業……堅持把發展公益性文化事業作為保障人民基本文化權益的主要途徑，加大投入力度，加強社區和鄉村文化設施建設。”[5]目前，包括北京、上海在內的全國各地都紛紛采取切實行動，免費開放博物館、美術館、圖書館等。隨之，公益性文化機構的服務標準化問題被提上議事日程，國家文化部相關機構也正在積極籌劃公共圖書館服務標準。

2.1 公共圖書館服務標準沒有特定的表現形式

盡管國內外對公共圖書館服務都有嚴格的要求，但公共圖書館服務標準并不一定會有特定的表現形式。到目前為止，我國還沒有對公共圖書館設立統一、完整的規范服務標準。標準是對重復性事物和概念所做的統一規定，是以科學技術實踐經驗的綜合成果為基礎，經過有關方面協商一致，由主管部門批準，以特定的形式發布，作為共同遵守的準則和依據。“通過制定、發布和實施標準，達到統一”是標準化的實質，“獲得最佳秩序和效益”則是標準化的目的。隨著經濟社會的發展，廣大市民讀者對服務性行業也提出了新的要求，由此在廣大的服務性行業中出現了“一站式服務”、“同質服務”、“標準化服務”等嶄新的服務理念和服務方式。公共圖書館的讀者服務也應實行標準化，制定一套完整、詳盡、明確、可操作的公共圖書館服務標準。

2.2 公共圖書館服務標準是一個綜合性的指標體系

公共圖書館服務標準化通俗講就是：在滿足讀者服務過程中，以一套科學、標準、規范、統一的服務方法指導每個工作人員，實現服務態度、服務方法、服務效果同質化，保證實現讀者滿意這一服務質量目標的整套體系。公共圖書館服務標準應該包括工作人員的行為舉止和語言規范、場地和設備要求、工作技術方法、業務工作標準等。其具體體現為三大要素，即人員、硬件和軟件。這三者相輔相成、缺一不可，共同構成服務金三角。這表明公共圖書館服務標準是一個綜合性的指標體系。

2.3 公共圖書館服務標準需要一個長期漸進的發展過程

公共服務均等化的含義是指建立健全公共服務體系，合理配置公共服務資源，公平分配公共產品和公共服務，使城鄉及不同地區、不同群體的人們享有大致相等的公共服務水平。這主要是從社會公平的角度提出的一個發展目標。

公共圖書館服務均等化的實質是讓每個公民在同一標準上實現機會均等。隨著經濟和社會發展條件的變化，公共圖書館服務標準也應該不斷調整。

我國由于公共財政體制不健全，目前沒有形成公共服務的保障制度和機制，使公共服務供給出現不平衡和不平等的狀況。因而近年來，國家逐步規范和調整了財政轉移支付的辦法，不斷加大對財力薄弱地方政府的財政轉移支付規模和力度，實行向西部和中部地區傾斜。但是總體來看，公共服務的供給水平均等化的目標還沒有實現，部分地區供給水平仍然較低。目前我國公共圖書館事業發展不均衡，圖書館規劃建設和服務等方面缺乏科學標準，公共圖書館的資源配置和服務保障極不平衡。主要表現為：我國城鄉之間的公共圖書館服務水平存在著較大反差，鄉鎮居民很難和城里人一樣享受到公共圖書館服務，鄉鎮圖書館普遍存在缺少經費、資源匱乏、人員不穩等問題，圖書館的城鄉差別這一全國通病制約了大多數農村居民享有公共圖書館服務均等化權益。城鄉差別和體制分割給實現基本的公共服務均等化帶來了巨大的困難，需要以解決西部和中部地區最基本的保障為基礎，因此公共圖書館服務均等化的服務標準需要一個長期的、漸進的發展過程。

3 公共圖書館服務均等化與服務標準化的關系

推進公共服務型政府建設，實現公共服務均等化、普遍化，成為社會發展的重要訴求。對于任何一種公共服務，衡量其是否實現了均衡都必須建立在某種標準之上。要實現公共圖書館服務均等化必須要建立圖書館服務標準。圖書館服務標準是讀者滿意的基礎和核心，是保證公共圖書館服務水平、范圍、均等化程度的基本參照。

3.1 通過公共圖書館服務標準促進服務能力的提高，為均等化創造條件。

公共圖書館服務標準與公共圖書館服務均等化是手段和目的的關系。圖書館標準的制訂為圖書館均等化提供條件，最終達到圖書館服務均等化。

公共圖書館的服務能力是圖書館在提供公共服務時所具備的內在條件，即圖書館在提供公共產品和服務時所擁有的能量、資源，包括圖書館所擁有的人力資源、財力資源等。同樣的公共服務投入不一定產生相同水平的公共服務。而通過制訂公共圖書館服務的標準，可以促進公共服務能力的提高，進而達到均等化的目的。

3.2 公共圖書館服務標準和均等化之間存在動態調整關系

世界各國政府的公共服務與各國的經濟發展水平、政府管理能力、公眾的公共服務需求等因素密切相關，因此相應的公共服務標準、均等化水平也各不相同。從縱向上看，這種標準和水平呈現出從低級向高級變動的趨勢，并在這種變動中不斷形成新的動態平衡。更高水平的公共服務標準需要與更高水平的均等化相適應，反之亦然。

黨的十六屆六中全會提出“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化”的目標要求，即將“逐步實現基本公共服務均等化”的目標要求作為財政制度改革的目標[1]。而且這一目標要求是在“加強制度建設，保障社會公平正義”這一大主題下提出來的。

就本質而言，各種圖書館事業發展模式，包括傳統的個體發展模式，其最終目標都是實現事業的科學發展和服務均等化，所不同的只是處在不同發展階段，有不同階段的目標和實現手段。模式就是目標和手段的統一體。不同的模式存在績效的差別。從傳統的以個體發展為主的模式到聯盟發展或聯合發展模式最后到總分館制模式，應是一個逐步提升管理運作績效的動態過程。對基本公共服務均等化，我們應作更深一步的理解。基本公共服務均等化是當今大多數國家社會政策的基本目標取向。很多國家把基本公共服務的供給作為治理國家的重要政策。一些國家之所以比較穩定，甚至在國家“神經中樞”出現變化的情況下依然能夠保持秩序穩定，與其基本公共服務的均等化密不可分。圖書館服務是公共服務的重要組成部分。無疑，這些國家熟悉運作的總分館制模式有效地推動了服務的均等化。我們追求的均等化的核心仍是公平和效率的統一。公共圖書館服務標準和均等化將是一個長期、動態的過程。

3.3 公共圖書館服務均等化基本目標是較低水平的公共圖書館服務標準

對于同一個時代、地域環境來說，公共服務標準應該為公共服務確立一個基本目標，即通過努力能夠達到的最低公共服務標準。這種動態性的表現之一就是公共服務標準的制訂要與公共服務能力相適應。過高或過低都不利于公共服務均等化提供。

公共圖書館應立足于公共服務中的現實性，在眾多的圖書館發展模式中，既有因行政管理體制的差異而導致的發展模式的不同，如當前中西方模式的區別，其核心是事業管理體制的區別；也有以社會經濟發展水平不同為主因、加之政府和領導重視程度不同而導致的發展模式的不同，如當前我國各地發展的情況。任何一項社會事業，尤其是發展中的社會事業，其發展目標都具有多層次性，其發展道路也都具有多階段性、多樣性，圖書館事業也不例外。目前圖書館均衡發展是相對的，各地經濟發展不平衡，條件不一致，因而公共圖書館的城鄉區域差異較大，制訂的公共圖書館服務均等化標準宜低不宜高。制訂全國公共圖書館基本公共服務框架內的各項具體制度的最低標準，應該以解決弱勢群體的最基本保障為基礎。對于服務接受者來說，這種較低的公共服務標準保障了其基本的生存和機會均等權利，有利于圖書館事業的均衡發展、協調發展和可持續發展。

4 當前影響我國公共圖書館服務均等化的主要因素及均等化標準建設的基本對策

4.1 缺乏科學的配套的措施，應盡快建立公共圖書館服務標準，努力實現服務均等化的法制化。

由于我國還沒有針對實現公共圖書館服務均等化目標建立的公共圖書館基本服務的供給標準及與這些標準的制訂相對應的客觀因素評估方法，缺乏科學的界定、長遠的規劃和配套的措施，因此，制訂公共圖書館服務均等化的標準需要從我國的基本國情出發，進一步制訂公共圖書館服務均等化的最低標準，并將其納入法制化軌道。首先，要明確我國公共圖書館在法定基本公共服務上需要均等化的地區和領域范圍及建立全國公共圖書館服務標準、實現圖書館基本公共服務均等化所需要的財政支出與技術基礎。其次，必須就全國性圖書館基本公共服務的范圍、種類、標準在技術層面進行研究，組織相關部門討論。即在充分溝通、協調的基礎上，達成全社會的共識；制訂相應的法律和法規，把圖書館基本公共服務與公民的基本權利聯系起來，換句話說，把圖書館基本公共服務作為居民的基本權利。

4.2 缺乏足夠的財力保障，應明確政府對公共圖書館服務的供給責任，強化基本公共圖書館服務均等化的財政保障。

就我國現階段實施公共圖書館服務均等化面臨的體制問題而言，我國各級政府的公共圖書館服務責任還需要進一步明確，支持這些責任劃分的事權和財權范圍也需要明確。像中國這樣人口眾多、擁有五級政府的單一制國家，由哪一級政府提供公共圖書館服務最有效、最合理？在宏觀層面明確了政府間事權范圍之后，還應該解決事權落實所需要的財政能力問題。這主要涉及到中央財政與省級財政以及省以下財政的分擔問題。總體的思路是逐漸淡化人為因素在確定公共圖書館服務資金各級財政比例分擔中的權重，加強影響財政支出的客觀因素的權重。

黨的十六屆六中全會報告有關論述包括：第一，實現基本公共服務均等化是完善公共財政體制目標之一 ；第二，要通過進一步明確中央和地方的事權，健全財力與事權相匹配的財稅體制，完善中央和地方共享稅分成辦法，加大財政轉移支付力度和促進轉移支付制度規范化、制度化、法制化來完善公共財政體制……報告再次強調，要推進文化體制改革，形成富有活力的文化管理體制[1]。可見，我國實現公共服務均等化的制度障礙得到了正視，通過采取更加有力的傾斜和優惠政策逐步予以解決。

4.3 缺乏有效的對公共圖書館服務的監管，應建立基本公共服務數據采集和監測體系，實現公共服務均等化的可持續性。

我們必須要明確中央政府和各級地方政府在公共圖書館服務方面的職責、權限和分工；要建立科學合理的績效評估指標體系、評估內容、方法與程序，建立客觀公正的績效評估機制，建立績效預算和審計制度；要加強對公共圖書館服務行為的監管，確保公共圖書館服務不以營利為目的，增強政府公共投入使用的透明度，提高公共投入的社會效益和水平；按照權責統一、依法有序、民主公開、有錯必糾的原則，建立公共圖書館服務的行政問責制，規定行政問責的主體、客體、方式和內容，規范問責的程序，建立嚴格的責任追究制度。另外，我們還需要對地方政府財政收入能力進行評估，必須考慮到人口的不斷增長、人均壽命的不斷延長、人們需求的不斷提高等因素，基本公共圖書館服務標準不能制訂過高。基本原則是：基本公共服務標準必須使財政供給能力具有可持續性，盡快實現基本公共服務的統計透明化、規范化。這樣，既可以全面了解全國基本公共服務的狀況，便于決策，又便于監督和檢查基本公共服務均等化政策的執行情況和實施情況。

5 結 語

公共圖書館服務均等化與服務標準化的模式、體系的建立、完善不能急于求成、盲目追求一步到位。制訂公共服務的目標和標準是一個漸進過程，必須經過深入的調查研究和充分周密的論證，并且會隨著政府自身改革的進程和經濟社會的發展而不斷得到實現和提高。

[1] 金人慶. 完善公共財政制度 逐步實現基本公共服務均等化[J] .農村財政與財務,2006(12).

[2] 縮小區域發展差距必須注重實現基本公共服務均等化、引導生產要素跨區域合理流動[EB/OL] .[2009-05-15] .http://www.daliandaily.com.cn/gb/daliandaily/2007-12/08/content_2132467.htm.

[3] 王 茜. 社科院專家：我國GDP改革開放30年增長14倍[EB/OL] .[2009-05-15] .http://news.qq.com/a/20081216/002706.htm.

[4] 國家“十一五”時期文化發展規劃綱要[EB/OL] .[2009-05-15] .http://news.xinhuanet.com/politics/2006-09/13/content_5087533.htm.

[5] 胡錦濤在黨的十七大上的報告[EB/OL] .[2009-05-15] .http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content_6938568_6.htm.

[6] 張 麗, 柳春陽, 趙勝軍. 美國威斯康星州公共圖書館標準——對我國公共圖書館相關標準的啟示和影響[J] .圖書館建設，2008(7):24-28.