《公共圖書館法》立法進展*

李國新（北京大學信息管理系 北京 100871）

1 立法進程

《公共圖書館法》立法工作在2008年11月正式啟動。在文化部召開的立法啟動工作會議上，決定首先由中國圖書館學會和國家圖書館牽頭，組織全國的專家開展立法支撐研究，為法律條文的起草提供資料、事實、思路、方案準備。會后，立法工作實質性開始。到目前為止，已經走完的進程節點主要有：

2009年1月，中國圖書館學會新年峰會專題討論立法支撐研究工作[1]。會議經過充分討論，議定了支撐研究的主要內容，確定了支撐研究的工作方案，協商遴選了支撐研究專題組負責人，決定了支撐研究專題組組建原則和辦法。為保證支撐研究的順利進行，中國圖書館學會和國家圖書館還成立了支撐研究的保障協調機構。

2009年2-7月，立法支撐研究第一階段工作順利完成。7月中旬，支撐研究的初步成果提交文化部。

2009年11月初，在中國圖書館學會年會期間，《公共圖書館法》條文草案（以下簡稱條文草案）的“討論稿”首次征求界內人士意見。

2010年3月，條文草案的“征求意見稿”由文化部辦公廳發至相關部委和各省、市、自治區文化廳局，征求意見。

2010年7月，文化部通過中國圖書館學會秘書處就條文草案涉及的一些重要問題征求支撐研究專家組和圖書館法律與知識產權研究專業委員會的意見。

從立法程序上說，到今天為止，《公共圖書館法》還沒有走出文化部。

2 關于立法支撐研究

《公共圖書館法》立法支撐研究共涉及了11個專題：（1）國內外立法資料收集與分析；（2）立法背景與立法必要性、可行性研究；（3）公共圖書館的性質與功能研究；（4）公共圖書館的設置與體系建設研究；（5）公共圖書館管理體制研究；（6）公共圖書館績效評估研究；（7）公共圖書館人、財、物保障及呈繳本制度研究；（8）著作權保護法律在公共圖書館的適用研究；（9）公共圖書館文獻資源建設法律保障研究；（10）讀者權益與圖書館服務研究；（11）公共圖書館與“數字圖書館”—— 數字環境下公共圖書館事業的發展研究。

全國有70多位專家學者、公共圖書館管理者和實際工作者參與了支撐研究。在為期半年的時間里，先后召開了5次專題工作會議。到2009年7月中旬，11個專題約120萬字的研究成果提交文化部，標志著支撐研究第一階段工作的完成。所有參與研究的人員以高度負責的精神全身心投入其中，較為出色地完成了任務，受到了文化部的好評。

支撐研究不是條文起草，涉及了法律將要涉及的主要內容及法律將要確立的基本制度。支撐研究所提供的國內外事實、資料、數據及所形成的研究結論對法律條文的起草具有重要的參考價值。已經完成的支撐研究只是初步的、階段性的，支撐研究將伴隨立法工作的全過程。

《中國圖書館學報》從2009年第2期開始開辟專欄，連續刊發支撐研究各專題經過高度濃縮的成果，預計持續1年左右。另外，目前各專題組正在對支撐研究的初步成果作進一步的修改完善，預計從2010年開始由國家圖書館出版社陸續結集出版。

3 有關法律的幾個問題

業界同仁對《公共圖書館法》的期望值很高，希望通過立法能使一些長期困擾事業發展的問題得到根本解決，但是現實的體制、政策、發展環境決定了現階段立法所能解決的問題是有限的。目前立法工作的整體思路是：條文原則化，以建立基本制度、確立解決問題的基本原則為目標；具體問題主要通過未來制定法律實施細則或行政主管部門依法制定規章、政策來解決。

分析目前見到的“討論稿”、“征求意見稿”，可以看到本次立法顯現的一些特點。

3.1 把公共圖書館事業納入公共文化服務體系

這是2005年以來我國構建覆蓋全社會的公共文化服務體系理論和實踐成果的法律化。公共圖書館作為公共文化服務體系的重要組成部分，它的性質就是一個由政府全額撥款的公益性事業單位；它的社會功能就是通過提供圖書館服務來保障公眾基本文化權益，滿足公眾基本文化需求；它的建設和服務原則就是充分體現公益性、基本性、均等性和便利性。“公共文化服務體系重要組成部分”這一界定，明確了公共圖書館在社會系統中地位、性質、功能和價值。

3.2 公共圖書館設置：逐步形成設施覆蓋體系

“一個城市只有一個圖書館，一級政府設置一個圖書館”，公共圖書館大多處于“設施孤島”狀態而沒有形成設施體系，這是目前我國較為普遍的現象，也是我國的公共圖書館事業和發達國家最大的差距之一。設施體系是服務體系的基礎。沒有完善的設施覆蓋體系，就不會有完善的服務提供體系。本次立法設立專章規范公共圖書館的設置。

關于公共圖書館的設置原則，明確提出依據本地區人口分布情況及經濟、文化、教育、科學事業發展需要確定公共圖書館的數量、規模、結構和布局。把本地人口作為設置公共圖書館的首要依據，公共圖書館的數量、規模、結構和布局首先服從于人口數量，這是公共文化服務均等性、便利性原則的體現，也是對以往主要由行政級別決定公共圖書館規模、布局的突破。這一原則與2008年頒布的《公共圖書館建設用地指標》、《公共圖書館建設標準》相一致，實際上也是將上述兩個政府規范性文件中形成的設置原則法律化，明確體現了公共圖書館設置逐步形成設施覆蓋體系的導向。

3.3 經費保障：滿足公共圖書館免費提供基本服務的需求

關于公共圖書館經費保障的基本原則，現行政策是比較明確的，法律加以重申，同樣是將現行政策法律化。如規定“公共圖書館是政府全額撥款的公益性事業單位”，“公共圖書館經費列入本級財政預算，并與財政收入增長的幅度相適應”等。

2005年以來，在構建公共文化服務體系的進程中，我們在理論上逐步理清了一個問題：公共文化服務保障的是基本權益，滿足的是基本需求。那么，對公共圖書館來說，與保障基本權益、滿足基本需求相適應的“基本服務”是什么？不把“基本服務”界定清楚，經費保障就變成了無標準的“無底洞”。立法支撐研究對這一問題做了重點研究，形成了基本結論[2]。目前的條文草案吸收了支撐研究的成果，規定公共圖書館基本服務的內容和形式包括：（1）文獻的檢索、閱覽、外借；（2）電子與網絡信息資源的檢索、視聽；（3）參考咨詢服務；（4）開展閱讀指導和推廣活動；（5）開展與公共圖書館性質功能相關的其他服務項目和服務活動。公共圖書館免費提供基本服務的經費需求包括兩個方面：一是基本服務本身所需要的經費需求；二是提供基本服務的保障和支撐條件所需要的經費需求，即所謂“有了馬還要有草料”。據此，條文草案規定，公共圖書館的經費開支項目包括文獻信息資源的借閱服務、咨詢與信息服務、讀者活動和基層服務的經費以及保障上述服務的文獻信息資源購置費、人員經費、業務費、設備費和其他專項經費等。

為公共圖書館的基本服務劃出了大致邊界，明確了經費保障就是滿足公共圖書館免費提供基本服務的經費需求，明確了免費提供基本服務的經費需求既包括基本服務本身所需經費又包括提供基本服務的保障和支撐條件所需經費，這是本次立法的一大進展。

3.4 人員保障：優化數量與結構，建立準入制度。

與經費相比，人員是一個更為復雜的問題。立法支撐研究的結論認為，目前我國公共圖書館的人員保障面臨著三大問題：職業準入、館長選任、數量與結構[3]。本次立法已經形成了建立職業準入制度的共識，條文草案也有“公共圖書館工作人員實行職業資格準入制度”的明確表述。但是，職業準入制度怎樣建立？以什么方式實現？是設計一套新的制度，還是與現有的專業教育制度和人員錄用考試制度相銜接？設計新制度的可行性有多大？如果是銜接，怎樣銜接？這些問題目前在研究層面尚未達成共識，法律規定難以具體化。這類問題就屬于立法確立基本制度、基本原則，具體做法留待行政主管部門依法制定配套規章政策去解決的問題。

就現狀看，公共圖書館的從業人員可以說人才緊缺與人浮于事并存，從本質上說，是數量和結構不合理并存。立法支撐研究的結論認為，就數量而言，決定人員編制數量的主要因素包括服務人口、流通量、服務功能和設施的結構布局、管理模式等，其中服務人口是最主要的決定因素；就結構而言，基于對國內外歷史和現實大樣本數據的統計分析，專業人員不應低于從業人員的70%[3]。條文草案有關人員保障的規定吸收了支撐研究的結論，規定公共圖書館的人員編制數量以所在區域服務人口數為依據，同時兼顧館舍規模、館藏資源數量和服務范圍等因素。其中的一個亮點是提出了一個量化指標：服務人口每20000人至少配備1名工作人員。這是一個基于現狀適當提高的指標（2008年全國公共圖書館工作人員與服務人口之比為1：25000左右），與正在最后審批階段的《公共圖書館服務標準》提出的指標相一致。關于人員結構，條文草案提出的標準是，專業技術人員數量不少于全館職工人數的三分之二。

3.5 強化讀者權利保障和讀者個人信息保護

本次立法有一個非常明確的指導思想：《公共圖書館法》不是公共圖書館或圖書館員利益保護法，而是公眾利益、讀者利益保護法，事業發展促進法。立法支撐研究對讀者權利保障進行了重點研究[4]，主要研究結論被條文草案所采用。在目前階段，國家保障自然人、法人及其他組織利用公共圖書館文獻信息資源權利的具體表現是什么？條文草案規定：（1）平等獲取知識和信息的權利；（2）免費享受公共圖書館基本服務的權利；（3）自主選擇普通讀物而不受干預的權利；（4）對公共圖書館服務進行批評、建議和監督的權利。

公共圖書館是一個掌握著大量讀者個人信息的機構，保護讀者個人信息是保障讀者權益的題中應有之義。面對目前我國公共圖書館保護讀者個人信息意識不強、措施不力、與國際通行做法差距較大的現實，本次立法在這方面做出了引領，規定公共圖書館應當做好對讀者信息的保護和管理，不得向他人泄露讀者的個人信息，不得利用讀者個人信息從事其他活動。

3.6 對若干熱點問題的回應

近年來，公共圖書館服務出現了一些受到社會公眾關注的熱點問題。立法支撐研究對這些問題進行了專門研究，提出了立法建議，條文草案也對一些能夠較為準確把握的問題作出了明確規定。

例如，在國際上，“圖書館”這一稱謂往往被認為是“非獨占稱謂”，即可以自由使用。支撐研究對我國目前階段社會力量參與圖書館建設的現狀進行了深入研究，認為目前國內社會力量舉辦的開展圖書借閱業務的“圖書館”性質不同、形式各異，應按其性質分類監管，并規定不同性質組織的命名方法[5]。條文草案采納了這一立法建議，規定凡經營性的圖書租借組織不得使用圖書館名稱。

再如，近年來各級公共圖書館的資源采購基本被納入政府招標采購范疇。支撐研究的調查顯示，政府招標采購顯示出了一些積極意義，但也存在問題，如有些地方政府或主管部門片面追求低價而選擇了資質不高的供應商，從而影響了入藏文獻的質量。這一問題的本質是圖書館的自主采購權被限制或削弱。支撐研究認為，公共圖書館的自主采購權與文獻的政府招標采購并不矛盾，法律應保障公共圖書館的自主采購權[6]。根據這一立法建議，條文草案明確規定，公共圖書館享有文獻信息資源的自主采購權。當然，到底怎樣做才是圖書館的自主采購權和政府招標采購的有機結合、互為制約，需要在實踐中繼續探索，也需要未來的實施細則和政府規章作出具有操作性的規范。

又如，在保障讀者平等獲取知識和信息的權利及圖書館不得任意限制、封存、損毀、變賣、轉讓收藏的文獻信息資源的大前提下，公共圖書館對收藏的古舊文獻怎樣提供利用？2004年名噪一時的“蘇圖事件”就是由古籍利用而引發的社會事件。條文草案規定，公共圖書館對收藏的古舊文獻實行保護性借閱，明確了古舊文獻和一般文獻不同的借閱利用原則。同樣，怎樣做就算“保護性借閱”？如何操作？需要通過依法制定實施細則來實現。

4 結 語

《公共圖書館法》的制定目前還處于初步階段，以上所述只是截至目前的進展。隨著征求意見范圍的擴大、立法進程的推進，需要修正、補充、完善、深化的問題一定有很多，《公共圖書館法》不可能速戰速決。

要說立法工作面臨的問題，筆者以為，一個重要的問題是在《公共圖書館法》中如何處理國家圖書館。筆者在《關于公共圖書館立法及其支撐研究》 一文中對此有過闡述[7]，不贅述。簡單地說，目前業界在學理上的爭論和實踐上的不同看法導致這一問題至今難以形成共識，而這一問題若尋找不到有效解決方案，可能會延緩立法進程。

[1]中國圖書館學會2009新年峰會暨《全國古籍保護工作條例》研討會召開[EB/OL].[2010-08-25].http://www.lsc.org.cn/CN/News/2009-01/EnableSite_ReadNews167827941232035200.html.

[3]肖維平, 馮守仁, 董 海,等.公共圖書館工作人員保障機制研究[J].中國圖書館學報,2010(4):10-16.

[4]李東來,蔡 冰. 以制度保障公共圖書館的讀者權益[J].中國圖書館學報, 2010(4):17-23.

[5]王素芳.社會力量參與圖書館建設制度保障研究[J].中國圖書館學報, 2010(4):4-9.

[7]李國新. 關于公共圖書館立法及其支撐研究[J]. 中國圖書館學報,2010(2):4-8.