長(zhǎng)沙市農(nóng)村飲水工程存在的主要問(wèn)題及對(duì)策研究

陳海燕

（寧鄉(xiāng)縣水利水電勘察設(shè)計(jì)院長(zhǎng)沙市410600）

1 自然、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和水資源概況

長(zhǎng)沙市位于湖南省東部偏北，湘江下游和長(zhǎng)瀏盆地西緣。長(zhǎng)沙屬亞熱帶季風(fēng)性濕潤(rùn)氣候，四季分明，全年平均氣溫（16.8～17.2）℃，年平均總降水量1 422.4 mm。水資源以地表水為主，年均地表徑流量73.7億m3。除湘江外，還有瀏陽(yáng)河、撈刀河、靳江和溈水等匯入湘江的支流15條，大型水庫(kù)有瀏陽(yáng)市境內(nèi)的株樹(shù)橋水庫(kù)和寧鄉(xiāng)縣境內(nèi)的黃材水庫(kù)。

長(zhǎng)沙系湖南省省會(huì)，全省政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科教、信息中心，轄芙蓉、天心、岳麓、開(kāi)福、雨花5區(qū)，長(zhǎng)沙、望城、寧鄉(xiāng)3縣和瀏陽(yáng)市，全市土地總面積1.18萬(wàn)km2，其中耕地面積24.79萬(wàn)hm2（371.8萬(wàn)畝）。全市總?cè)丝?37.4萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口419.03萬(wàn)人。

改革開(kāi)放30余年以來(lái)，長(zhǎng)沙市經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯增強(qiáng)，城鄉(xiāng)建設(shè)日新月異，人民生活不斷改善。根據(jù)《長(zhǎng)沙市2008年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（2009年5月），2008年，全市實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值3 000.98億元，全年地方財(cái)政收入342.21億元，財(cái)政一般預(yù)算支出259.27億元。城市居民人均可支配18 282元，農(nóng)村居民人均可支配收入7 632元。

2 農(nóng)村供水現(xiàn)狀

長(zhǎng)沙市農(nóng)村飲水工程建設(shè)從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，截止2004年底，共建成101處集中供水工程，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水工程33處，村級(jí)供水工程68處，農(nóng)村集中供水受益人口24.8萬(wàn)人。2005年以來(lái)，長(zhǎng)沙市大幅度增加了對(duì)農(nóng)村飲水工程的投入，2005～2009年間，利用中央預(yù)算內(nèi)資金0.69億元，加上地方各級(jí)政府配套及群眾自籌資金共計(jì)1.57億元，興建供水工程1790處，惠及人口38.07萬(wàn)，占列入國(guó)家“十一五”規(guī)劃人口的10.9%。農(nóng)村飲水工程建設(shè)取得了顯著的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，全市農(nóng)村飲水問(wèn)題得到有效緩解，農(nóng)民真正得到實(shí)惠，深受農(nóng)民的歡迎。

但是，根據(jù)2009年初及年底長(zhǎng)沙市兩次農(nóng)村飲水工程現(xiàn)狀調(diào)查掌握的情況來(lái)看，目前全市已建農(nóng)村飲水工程在規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)管理上還存在諸多問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在影響和制約了農(nóng)村飲水工程效益的正常發(fā)揮。

3 農(nóng)村飲水工程存在的主要問(wèn)題及對(duì)策研究

3.1 規(guī)劃設(shè)計(jì)問(wèn)題

（1）項(xiàng)目布局分散。

從長(zhǎng)沙市以往幾年來(lái)實(shí)施的農(nóng)村飲水安全工程來(lái)看，總體上規(guī)劃還不科學(xué)、布局還不夠合理，部分項(xiàng)目過(guò)于分散，單村集中供水工程多、分散供水工程多，千噸萬(wàn)人工程少，一些完全可以整合供水的工程沒(méi)有整合，沒(méi)有按集中供水工程進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。建議在今后的農(nóng)村飲水工程建設(shè)中，明確以“以發(fā)展農(nóng)村集中供水工程為主，適度規(guī)模，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)村村通自來(lái)水，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村供水城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)供水一體化”為發(fā)展方向，進(jìn)一步完善和明確農(nóng)村飲水安全建設(shè)的原則和思路，優(yōu)化布局。

（2）項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低。

長(zhǎng)沙市農(nóng)村飲水工程建設(shè)總體上是處于低水平、小規(guī)模、技術(shù)含量不高的層次。究其原因：一是前期工作深度不夠，技術(shù)方案不夠合理，重水源輕水質(zhì)；許多供水工程沒(méi)有正規(guī)設(shè)計(jì)，沒(méi)有設(shè)計(jì)施工圖紙，部分供水工程為邊勘察、邊設(shè)計(jì)、邊施工的“三邊”工程，盲目性、隨意性較大。二是施工技術(shù)水平低，監(jiān)管不力，技術(shù)服務(wù)不到位，工程質(zhì)量與安全缺乏保障。

3.2 管理問(wèn)題

（1）工程產(chǎn)權(quán)不明晰。

農(nóng)村飲水工程管理的最大難題在于工程產(chǎn)權(quán)不明，責(zé)任不清，管護(hù)責(zé)任主體缺位。就調(diào)查情況來(lái)看，長(zhǎng)沙市農(nóng)村部分飲水工程仍沒(méi)有形成規(guī)范的管理機(jī)構(gòu)和管理制度，工程長(zhǎng)期效益沒(méi)有保障。有的水廠運(yùn)行中不搞核算，不提折舊，不計(jì)成本，甚至變相變賣固定資產(chǎn)，最終導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失的同時(shí)，工程老化失修，直致報(bào)廢。因此，要從根本上打破這種體制弊端，就必須首先明確飲水工程的產(chǎn)權(quán)主體，在體制上與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌，建立飲水工程長(zhǎng)效機(jī)制，確保工程效益正常發(fā)揮。

（2）政策扶持不力。

農(nóng)村飲水工程在建設(shè)、運(yùn)行上成本相對(duì)城市供水工程要高出很多，政府未對(duì)農(nóng)村飲水工程這一公益性事業(yè)在政策上進(jìn)行扶持，未出臺(tái)有關(guān)農(nóng)村飲水工程運(yùn)行和管理的優(yōu)惠政策，如征地、稅收、電費(fèi)、破路等，導(dǎo)致農(nóng)村飲水工程建成后運(yùn)行艱難。

目前長(zhǎng)沙市農(nóng)民飲用水工程建設(shè)資金由中央、地方配套、農(nóng)民自籌三部分構(gòu)成。建議在今后的農(nóng)村飲水工程建設(shè)中，除繼續(xù)按原政策補(bǔ)助外，對(duì)規(guī)模較大的水源工程，市水利局建設(shè)資金按照一定的比例給予補(bǔ)助；農(nóng)村飲水工程用電電價(jià)執(zhí)行農(nóng)業(yè)排灌用電價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)；建設(shè)環(huán)節(jié)和運(yùn)營(yíng)管理的稅費(fèi)實(shí)行減免；明確農(nóng)村飲水工程建設(shè)用地為公益性用地，減免工程建設(shè)用地費(fèi)用，免費(fèi)辦理各項(xiàng)手續(xù)；對(duì)山區(qū)和經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的村，市級(jí)資金按項(xiàng)目建設(shè)適當(dāng)給予政策傾斜；對(duì)部分提水揚(yáng)程高、水質(zhì)處理難度大造成成本過(guò)高，用水戶無(wú)力負(fù)擔(dān)成本水價(jià)的工程，給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策。

（3）飲用水源存在安全隱患。

雖然近年來(lái)長(zhǎng)沙市不斷強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，加大飲用水源保護(hù)力度,但并未從立法和執(zhí)法層面采取切實(shí)有效措施，嚴(yán)格保護(hù)飲用水源，導(dǎo)致水廠制水成本劇增。通過(guò)兩次飲水工程調(diào)查，發(fā)現(xiàn)一些飲用水源存在安全隱患，主要是養(yǎng)殖業(yè)污染、農(nóng)村生活污水污染、山林種植污染、河道采砂污染等。

建議政府采取有效措施，通過(guò)以下多種形式，切實(shí)加強(qiáng)飲用水源保護(hù)：①加強(qiáng)宣傳普及工作，進(jìn)一步增強(qiáng)人民群眾對(duì)飲用水源保護(hù)區(qū)的保護(hù)意識(shí)；②建立飲用水源水質(zhì)保護(hù)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)飲用水源水質(zhì)保護(hù)工作；③堅(jiān)決取締飲用水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的非法建設(shè)項(xiàng)目和排污口；④加強(qiáng)日常環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和消除安全隱患；⑤嚴(yán)格項(xiàng)目審批，從源頭上消除飲用水源安全隱患。⑥加強(qiáng)農(nóng)村飲用水安全保護(hù)工作，進(jìn)一步推動(dòng)全市農(nóng)村改水、改廁以及污水和垃圾集中處理設(shè)施建設(shè)等治污保潔工作。

（4）未建立農(nóng)村飲水安全應(yīng)急機(jī)制。

長(zhǎng)沙市未建立農(nóng)村飲水安全應(yīng)急機(jī)制，沒(méi)有備用水源，不能有效應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的各種突發(fā)性水污染事件。建議建立飲用水源安全應(yīng)急體系，制訂應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)應(yīng)急演練，提高突發(fā)環(huán)境污染事故應(yīng)急能力。

（5）水質(zhì)監(jiān)測(cè)服務(wù)體系不健全。

目前長(zhǎng)沙市在水質(zhì)監(jiān)測(cè)服務(wù)體系方面管理手段滯后，水質(zhì)監(jiān)測(cè)服務(wù)體系建設(shè)不健全。為確保農(nóng)村居民飲用水衛(wèi)生、安全，建議以縣為單位建立水質(zhì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，對(duì)全縣的農(nóng)村飲水工程進(jìn)行常規(guī)監(jiān)測(cè)；集中供水工程按《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GB 5749-2006）、《村鎮(zhèn)供水工程技術(shù)規(guī)范》（SL 310）和《村鎮(zhèn)供水單位資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（SL 308）的要求，對(duì)水源水、出廠水和管網(wǎng)末梢水進(jìn)行檢驗(yàn)。規(guī)模較大鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)供水工程，設(shè)化驗(yàn)室配備相應(yīng)的水質(zhì)檢測(cè)設(shè)備；規(guī)模較小村級(jí)的供水工程，配備自動(dòng)檢測(cè)設(shè)備或簡(jiǎn)易檢驗(yàn)設(shè)備，也可委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)供水工程進(jìn)行常規(guī)檢測(cè)。

3.3 農(nóng)村飲水工程建設(shè)與運(yùn)行問(wèn)題

一方面由于目前長(zhǎng)沙市農(nóng)村飲水工程運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)來(lái)源于水費(fèi)，政府不再進(jìn)行扶持，村級(jí)集中水廠水費(fèi)收取按市場(chǎng)化操作確定，農(nóng)民難以支付，故絕大部分農(nóng)民飲用水僅將自來(lái)水作為備用水源用于做飯、燒菜、喝茶等方面，并未從真正意義上脫離飲水不安全狀態(tài)；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)集中水廠在征地、破路、用電、納稅、水源污染等高成本運(yùn)行狀況下，也是舉步維艱，故農(nóng)村飲水工程迫切需要政府財(cái)政支持。

（1）水價(jià)過(guò)低，水費(fèi)收取困難。

長(zhǎng)沙市絕大部分農(nóng)村水廠由于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)條件和政府行政干預(yù)等因素，水價(jià)低于制水成本，造成了工程難以得到及時(shí)維護(hù)和正常運(yùn)行。村級(jí)集中水廠情況更是嚴(yán)重，水價(jià)很低，有的只是象征性的收取一點(diǎn)。水費(fèi)計(jì)收困難同樣將造成工程運(yùn)行困難和難以及時(shí)得到維護(hù)，用戶飲水安全得不到有效保障。

為保證水廠長(zhǎng)期良性運(yùn)行，建議以保證工程日常運(yùn)行、維修和更新改造為前提，按供水成本計(jì)收水費(fèi)，不以營(yíng)利為目的。個(gè)別困難地方成本水價(jià)一時(shí)不能到位的，應(yīng)確保運(yùn)行費(fèi)和維修費(fèi)，在成本水價(jià)逐步到位的過(guò)渡期間，各地采用財(cái)政補(bǔ)貼或鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的補(bǔ)償措施。

（2）村級(jí)集中水廠運(yùn)行管理不到位。

主要原因?yàn)榇寮?jí)集中水廠管理人員技術(shù)水平難以勝任管理工作。目前長(zhǎng)沙市農(nóng)村有能力的年輕人大多外出謀生，村級(jí)集中水廠的管理人員大多年紀(jì)較大、文化程度較低，而水站的管理要進(jìn)行凈化消毒工作，要計(jì)算加礬、加氯量，檢測(cè)除氯含量，記錄運(yùn)行日志等等工作，技術(shù)專業(yè)性較強(qiáng)，管理需要較年輕的并且有一定的文化程度和責(zé)任心的人員。管理的不到位一方面造成了設(shè)備的閑置，另一方面也造成了飲水的不安全隱患。

（3）經(jīng)營(yíng)管理粗放，供水企業(yè)缺少發(fā)展?jié)摿Α?/p>

長(zhǎng)沙市的大部分農(nóng)村水廠仍在沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理模式，特別是村級(jí)集中水廠，管理意識(shí)淡薄，管理方式和手段落后，管理規(guī)章制度不完善。同時(shí)普遍存在供水規(guī)模小、制水成本高、水價(jià)低，利潤(rùn)低，改擴(kuò)建工程資金投入大、產(chǎn)出小，積累遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于投入，供水企業(yè)難以走市場(chǎng)化道路，缺少發(fā)展?jié)摿Α?/p>

（4）水廠建設(shè)、運(yùn)行成本過(guò)高。

通過(guò)本次農(nóng)村集中水廠運(yùn)行成本調(diào)查，長(zhǎng)沙市農(nóng)村飲水工程建設(shè)、運(yùn)行成本過(guò)高主要體現(xiàn)在用電、稅費(fèi)征收、工程建設(shè)用地等方面。

●水廠運(yùn)行用電。根據(jù)已建成投產(chǎn)的幾個(gè)規(guī)模較大的集中供水工程的運(yùn)行情況來(lái)看，電費(fèi)是水廠供水水價(jià)的一個(gè)主要成本之一。有的水廠只進(jìn)水要用電泵加壓，出水則自流供水，而有的水廠進(jìn)出水都要用電泵加壓。根據(jù)調(diào)查，水廠用電量基本在（0.4～0.65）元/t左右，占水價(jià)成本的40%以上，而農(nóng)村飲水工程目前執(zhí)行的電價(jià)是：有專用變壓器的電價(jià)為0.67元/kW·h，沒(méi)有專用變壓器的電價(jià)為（0.9～1.1）元/kW·h，而且不分時(shí)計(jì)量。

●工程建設(shè)用地報(bào)批。新建農(nóng)村飲水工程首先就涉及到工程建設(shè)用地問(wèn)題，一個(gè)規(guī)模較大的集中供水工程須長(zhǎng)期占用幾畝工程建設(shè)用地，而且必須按工程建設(shè)用地的相關(guān)規(guī)定辦理好林業(yè)、國(guó)土等各相關(guān)部門(mén)手續(xù)。根據(jù)調(diào)查，目前長(zhǎng)沙市下屬區(qū)縣（市）林業(yè)部門(mén)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)約（0.4～1.33）萬(wàn)元/畝；國(guó)土部門(mén)收費(fèi)項(xiàng)目包括：耕地占用稅、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、防洪保安基金、純出讓金、契稅、建設(shè)用地管理費(fèi)、權(quán)屬調(diào)查費(fèi)、工作經(jīng)費(fèi)、傭金等等，按最低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，辦理好國(guó)土部門(mén)手續(xù)費(fèi)用每畝達(dá)9.5萬(wàn)元左右（未包括農(nóng)民的拆遷補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)等），另外還有發(fā)改、環(huán)保、規(guī)劃、消防、文物、建設(shè)等部門(mén)的手續(xù)費(fèi)等等。拿一處占地8畝的集中供水工程來(lái)說(shuō)，要辦理好相關(guān)部門(mén)各項(xiàng)手續(xù)費(fèi)用，需資金100萬(wàn)元左右。

●稅費(fèi)征收。在已建成供水的農(nóng)村飲水工程中，國(guó)家投入較大、解決人口較多的規(guī)模較大的集中供水工程項(xiàng)目，由政府明確水利工程管理單位成立供水公司，以企業(yè)管理模式進(jìn)行規(guī)范化管理，辦理工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照，按6%的標(biāo)準(zhǔn)稅率繳納稅費(fèi)。

為了降低制水成本，降低水廠供水水價(jià)，使水廠能持續(xù)發(fā)展下去，也為了讓利于民，使農(nóng)村居民在興建飲水工程之后不但能夠喝上和用上干凈衛(wèi)生、合格的水,而且能夠喝得起、用得起水，不因喝不起和用不起水而造成供水工程成為擺設(shè)勞民傷財(cái)，建議政府制定優(yōu)惠政策，降低農(nóng)村飲水工程的水廠運(yùn)行用電電價(jià)，或者農(nóng)村飲水工程的水廠運(yùn)行用電的電價(jià)執(zhí)行農(nóng)業(yè)排灌用電價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)；減免或減半征收農(nóng)村飲水工程供水稅費(fèi)；明確農(nóng)村飲水工程用地為公益性用地，減免工程建設(shè)用地費(fèi)用，免費(fèi)辦理各項(xiàng)手續(xù)。

4 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)民飲水安全直接關(guān)系到農(nóng)民生存、生活和發(fā)展，農(nóng)村飲用水工程是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，改善和提高農(nóng)民生活質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施。我們必須清楚地認(rèn)識(shí)到，改善農(nóng)村飲用水條件、提高供水保證率，讓農(nóng)民從喝上水到喝上安全水是非常必要的，飲水安全工程是解決農(nóng)民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的生活問(wèn)題，是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容之一，同時(shí)也是中央省市八件實(shí)事之一，如果因項(xiàng)目的建設(shè)增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，將失去工程項(xiàng)目建設(shè)的重要意義。