三網融合監管政策面臨的問題及建議

文 工業和信息化部電信規劃研究院 馬軍 李怒放 馬源

出于順應客戶消費趨勢、ICT技術發展趨勢以及社會經濟發展等方面考慮，全球許多國家都十分重視推進三網融合，逐步構建適應三網融合的政策法規環境。對國外三網融合政策從監管體系、法律體系、行業政策三個方面特點的分析，有利于針對我國三網融合監管現狀提出相應的建議。

三網融合在定義上是指電信網、廣播電視網、互聯網三張網的融合，實際上三網融合不僅涉及技術、網絡、業務等層面，而且包括產業發展、行業監管、法律法規等多方面，是一個系統性工程。從三網融合的含義來看，監管層面的融合和創新是三網融合的重要組成部分。三網融合是一個長期的目標，由于電信網、廣播電視網、互聯網原有的不同監管政策，因此合理的三網融合監管政策將有助于網絡、業務等層面三網融合的持續推進，也將有利于我國三網融合的長期健康發展。

>> 三網融合的監管政策體系

細數三網融合監管政策面臨的問題

1.目前電信網和廣電網的法律法規相對獨立，互不協調的法規體系滯后于網絡的融合發展

目前電信和廣電的法規體系形成了相互獨立的系統，實際上也形成了互相進入的壁壘，目前沒有一部能夠明確部門分工的效力階位更高的法律。隨著網絡融合趨勢不斷增強，迫切需要對法規體系作出調整，以促進網絡的融合發展。

2.目前我國電信網、廣電網和互聯網的行政管理體系差別很大，增加了三網融合的行業管理難度

我國電信監管采用的是以工業和信息化部為核心、部省兩級集中垂直的管理體制。工業和信息化部對電信行業的監管和管理權已在《中華人民共和國電信條例》中確認，國家發改委和其他相關部委對普遍服務及電信資費等政策的制定具有相應職能。

我國廣電業監管的相關部門有廣電總局、工業和信息化部和發改委等部門。廣電總局實施行業管理，重點是內容安全和文化健康；工業和信息化部監管傳輸網建設、頻譜資源分配和設備制造業管理；發改委監管價格并負責基礎設施的規劃。現行廣播電視行政管理體制為“四級辦、四級管”的基本格局。

我國對互聯網實施多頭監管，監管部門有13個。工業和信息化部是互聯網的行業主管部門；國務院新聞辦、文化部、國家廣電總局、新聞出版社、教育部是專項內容管理部門；公安部負責互聯網的安全監督；中宣部負責對互聯網意識形態工作的宏觀協調和指導。

3.三網均實行比較嚴格的準入制度，禁止雙向進入，這阻礙了業務市場發展，成為三網融合的主要政策壁壘

電信業實行電信業務經營許可制。基礎業務領域實行嚴格的市場準入限制。

廣電業對廣播電臺、電視臺實行許可制；設立廣播電視節目制作經營機構或從事廣播電視節目制作經營活動、廣播電視節目傳送業務、視頻點播業務等實行許可制度。

在互聯網方面，我國對互聯骨干網提供者、ISP、ICP、互聯網上網服務營業場所等實行許可證制度。對從事新聞、出版、教育、醫療保健、藥品和醫療器械等的互聯網信息服務的相關主管部門進行前置審批。廣電總局出臺的《互聯網等信息網絡傳播視聽節目管理辦法》規定，從事信息網絡傳播視聽節目業務實行許可制度。

4.面對三網融合的監管需求，目前內容監管存在職責分立、交叉和缺位的現象，傳統的內容監管體制不適應新興融合網絡的發展

首先，部分內容產品管理界限模糊，部門之間存在職權交叉。比如，音像制品屬文化管理部門的監管范圍，但音像制品的網上傳播則成了文化管理部門和廣播電視電影管理部門之間的交叉管理地帶。其次，新興內容產品出現管理空白并進一步模糊管理界限，比如，互聯網上目前流行的FLASH、彩鈴、網民制造的DV作品、博客等的監管職責還尚未明確。

5.目前三網處于不同的改革階段，面臨不同的改革目標，改革進程的不同步為三網融合帶來了困難

現在三網均面臨改革，但確分別處于不同時期。電信業已經進行了初步改革，基本破除了行業壟斷，實現了政企分開。下一步改革目標是：進一步破除壟斷，開放市場，鼓勵走出去，營造公開、公平、公正的市場競爭環境。廣電業還處在壟斷時期，有些地方仍然政企合一。廣電的改革目標是：網臺分離，政企分開，政事分開。

三網融合監管政策改革

在現有政策環境下，基于國外三網融合的發展經驗和特點，下一階段我國推進三網融合的政策建議主要有以下幾點。

1.打造一體化的監管體系

隨著三網融合的推進，監管對象逐漸走向融合，監管部門也應當走向融合。三網融合后的這張大網要保證互聯互通，形成無縫覆蓋，業務上互相滲透和交叉，就必然需要有一個融合后的監管部門進行統一協調管理。從國外三網融合的經驗來看，凌駕于電信、廣電等行業之上設置統一監管機構是大勢所趨，也是確保三網融合順利推進的必要措施。

>> 三網融合的基礎框架

2.完善三網融合領域的法律體系

當前需要盡快推進《電信法》、《新聞法》、《廣播電視傳輸保障法》等重要法律的修改和頒布，并針對三網融合過程中出現的種種問題，加強相關法律細則的制定和出臺，為三網融合的發展提供法律保障。

不僅如此，三網融合實際發展中的細節問題，還有待相關細則和解釋的進一步研究和細化，如推動《互聯網視聽節目服務管理規定》(“56號文”)和《國務院辦公廳轉發發展改革委等部門關于鼓勵數字電視產業發展若干政策的通知》(“1號文件”)實施細則的出臺。

3.構建內容和網絡監管分離的新機制

問題，將成為未來融合監管體系所要直面的嚴峻挑戰。因此，重視內容監管、設立內容監管和網絡監管分離的監管模式，是國內外三網融合監管政策重要方向。

在我國三網融合監管政策上，一方面要設立跨部門的統一監管體制，下設單獨的網絡監管和內容監管機構，其中內容監管機構要肩負起三網融合多個領域的內容監管。另一方面，要根據行業的不同設立不同的內容監管政策，針對廣電、電信、互聯網不同領域的內容傳播特點，設立不同層次的內容安全監管措施。

在三網融合的環境下，如何更好地應對內容信息安全、隱私權保護、網絡犯罪等

4.逐步推進電信和廣電的雙向準入

吸取國外發展經驗，盡快消除三網融合的制度障礙，推動對電信、廣電逐步實現對稱性開放。雖然我國三網融合體制政策的障礙逐步松動，從宏觀到微觀全面推進，政策推動的效果日益顯現，但在實踐中，牌照問題仍然是制約我國三網融合的重要障礙。擴大三網融合試驗區域和業務應用范圍，提升商用網絡規模。尤其要在二線城市和欠發達地區以及農村地區取得三網融合重點突破。鼓勵通信、廣電等不同領域企業探索合作、合資、并購、聯盟等發展模式，推動三網融合發展。