OECD國家政府中的協調機構*——實踐概覽與基本經驗

周 望

（南開大學周恩來政府管理學院 天津 300071）

政府機構改革一直是學術界、實務界乃至社會各界都很關心的熱點問題。改革開放30余年以來，中國分別在1982、1988、1993、1998、2003和2008年進行了6次規模較大的政府機構改革，可以說差不多每一屆政府都要以新一輪的機構改革作為新一屆政府準備開始運轉的前奏。隨著機構改革在深度和廣度上的雙向深層次推進，廣泛存在于中國各級黨政機關中的議事協調機構開始整體性地進入到機構改革的視野中來。黨的十七大報告首次將“精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構”列為行政管理體制改革的重要內容之一，這也是“議事協調機構”作為專有名詞第一次出現在黨代會的報告中；十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》還進一步提出了改革議事協調機構及其辦事機構的指導性原則。

與此相對應，在OECD國家的政府組織體系中，設置協調機構業已成為處理跨部門間協調事務的普遍組織手段。相對于中國各級政府中此類機構所暴露出來的數量膨脹、運行不規范等問題，OECD國家政府組織體系中的協調機構一般數量較少、運作較為規范。因此有必要通過橫向比較來拓展研究的視野，對這些國家的政府組織體系中協調機構的組織模式和運行機制進行分析，從中借鑒其優勢和長處，尋求有助于優化中國議事協調機構設置與運行的靈感與啟示。

一、OECD國家政府中協調機構的四種模式

在現代政府的管理過程中，經常會出現涉及到若干個并列機構，而其中任何一個機構都無法獨立解決或完成的新問題、新任務。由于單一部門職責配置固定，力量有限，難以供給完成綜合性任務所需的多種資源。這就需要一個能充分整合各個部門力量和資源的特殊組織。而通過設置協調機構，可以在組織形式上大大加強各相關機構的橫向信息聯系，從而為新問題的解決和新任務的完成提供有力的組織保障和信息保證，這在政府組織結構和權責配置都比較成熟和規范的OECD國家已較為普遍。在協調機構的具體設置上，各國略有差異，但大致可以歸為以下四種模式：

（一）廣義型協調機構

有的OECD國家會建立大的部門來實現部門間的協調，這個部門管理任何可能出現的重復或者爭議性的部門事務，以確保對政策的有效控制。［1］政府中一旦出現需要多個部門相互協調才能解決的問題，就將此項任務交由該專門機構負責。部分OECD國家屬于這種情況，如法國、瑞士和北歐各國等。另外，在斯堪的納維亞國家中也存在類似的機構，它們建立了大規模的部門咨詢委員會來處理協調問題，這些委員會的成員一般包括對這一政策有興趣和參與這一政策活動的其他部門的代表。［2］

在法國，政府中的三個層次上（文官、部長、總統）都有委員會來處理沖突和重疊問題，這種模式通過商議和信息交換來實現協調。［3］這樣的機構主要包括部際委員會、限制性部長會議等。

法國中央政府中的部際委員會是跨部門設置的常設委員會，主要目的是為了研究和解決專門性的問題，如空間部際委員會、公路安全部際委員會、核安全部際委員會等。它就這些專門的、涉及到不同部門的問題為部長會議的決策提供文件和資料。部際委員會是通過政令的形式組成的。通常都是由總理主持，特殊情況下總理也會委托某一個部長代為主持，會議在總理府舉行，有關部長、部長級代表、國務秘書、高級官員、專家和辦公廳主任參加。部際委員會做出的決定必須經過部長會議批準方能生效，生效后所有政府成員都必須執行和維護。

限制性部長會議的組成人員數量比部際委員會稍小，它一般是由總統主持，主要是討論一些較為特殊、技術性較強的問題，或者為部長會議準備文件。除相關部長參加會議外，有時候也可能會邀請一些專業人士參加。限制性部長會議做出的決議同樣必須經過部長會議批準才能生效，生效后所有政府成員都必須執行和維護。

在瑞士，聯邦委員會審議的事項如需協調，可成立部際間定期或不定期的協調機構如協調會議、協調委員會、某種提案小組等。［4］除相關部長外，非聯邦機構的專家也可參加部際協調機構。此外，瑞士政府中處理跨部門協調事務的機構還包括由聯邦辦公廳主任主持召開的各部秘書長聯席會議，聯邦行政機構的新聞處長聯席會議等。它們的主要任務是交流信息、通報情況，解決協調問題。

（二）專項任務型協調機構

多數OECD國家的協調機構是依某項單一“任務”而設置的，如果某項工作由一個部門難以獨立完成，需要借助多個部門的力量，相互配合，就會參照任務類型單獨配置組成部門和人員成立一個機構，待任務完成后機構即行撤銷，新的任務出現又再另行設置機構，機構的存在時間取決于完成任務時間的長短。這樣的機構一般采取“任務名稱+機構名稱”的命名方式。捷克、日本和澳大利亞等國多采用這種機構設置模式，中國為數眾多的議事協調機構與這種模式較為類似。根據具體設置方法的不同，還可將其進一步劃分為三種類型：

1.政府首腦直屬機構中的協調機構

有的OECD國家將專項任務協調機構統一設置于政府首腦的直屬機構中，讓各部門負責人直接面對政府首腦，以期提高和加強協調的效率和力度。例如在韓國，負責處理專門性任務協調工作的部門被劃歸入總統直屬下的會議咨詢性機構體系。［5］

2.在最高執行機關之下設置的協調機構

部分OECD國家將負責比較重要的專門性任務的協調機構直接設置于中央政府中，與中央政府其它組成部門同屬國家最高行政機構組成序列，比如捷克。中國的國務院議事協調機構也近似于這一類型。在捷克中央政府中，除了通常設置的相關部委，還包括14個負責專項任務的協調機構。［6］以身殘公民委員會為例，它作為幫助身殘公民的政府常設咨詢和協調機構，主要職責是為身殘公民在社會生活各個領域創造生存、就業的平等機會。委員會的主席由政府總理擔任，執行副主席由總理任命的部長出任，4名副主席分別為勞動和社會事務部、教育部、教育青年體育部和衛生部的部長及身殘公民國家委員會的主席。其他成員包括：涉及有關事務的政府各部副部長、各部下屬有關單位的負責人、身殘公民錄用機構的負責人、身殘公民代表等。該委員會成立以來參與制定了捷克共和國《幫助身殘公民國家計劃》、《降低身殘后果國家計劃》和《身殘公民平等機會國家計劃》等法律法規的制定工作。

3.部省廳下設的協調機構

在有的OECD國家，許多部門的內設機構中也存在著一些擔負專門任務的機構，比如日本、澳大利亞等。在日本，內閣府中設有若干這樣的機構，分別是“經濟財政咨詢委員會”、“綜合科學技術會議”、“中央防災會議”、“男女共同參與會議”（即推動男女平等）、中央政府行政改革總部、金融機構破產指導小組等。這些機構對各個會議的討論內容進行審議，并提出必要的意見。［7］雖然這些機構僅具有咨詢性質，但它們都由首相兼任召集人，具有很強的協調能力。較典型的有“中央防災會議”：

“中央防災會議”作為內閣官房的輔助機構，主要負責抗災救災這方面的工作。中央防災會議主席為首相，委員包括指定的公共機關首長（4名）、學者（4名）、防災大臣（一般由國家公安委員長兼任）及其他相關大臣（見圖1）。中央防災會議的主要職責包括：制定《防災基本計劃》、《地區防災計劃》并推動其實施；在發生非常災害時，制定緊急措施計劃，并推進實施；應首相及防災大臣的要求，審議有關防災的重要事宜（如防災政策的綜合調整、公布災害緊急公告等）；就有關防災的重要事宜向首相及防災大臣匯報。在自然災害的危機管理中，中央防災會議的作用比較突出。在該會議設立前，災害對策的事務局設在前國土廳取得了不錯的效果；但在即時應對災害，動用消防、警察系統時就顯得力不從心，使其在開展這一工作時受到很大限制。設立中央防災會議，將災害對策職責轉到內閣直屬機關，可以在緊急情況下實現一元化領導，從而更靈活地采取對策，更有效地處理危機，開展抗災救災工作。

圖1 日本“中央防災會議”的組織結構

在澳大利亞，這樣的協調性機構包括歷史紀念館委員會、礦產與能源委員會、衛生部長咨詢委員會，以及教育、科學和培訓部內設機構中的總理科學、工程和創新理事會（Prime Minister′s Science，Engineering and Innovation Council）和科學技術協調委員會（The Coordination Committee on Science and Technology）等。負責科學、工程和創新以及教育、培訓相關事務的最高決策機構。典型的如總理科學、工程和創新理事會，它由聯邦總理任主席，其成員來自三個方面：一是與科技創新和教育有關的內閣部長（Ministerial members）；二是聯邦重要的科研機構和企業集團的總裁或首席執行官（Ex-officio members）；三是具有很高的學術或工程造詣的專家（Members appointed in a personal capacity）。

（三）復合式協調機構

并不是所有OECD國家的政府都會單獨設置機構來處理涉及多個部門之間的協調事務，有的國家則是充分利用現有的某個正式序列機構來負責此類問題。這個機構除負責部門本身業務范圍內的事務之外，還兼有處理部門間協調任務的工作，承擔著“雙重角色”，可以將其稱之為復合式的協調機構。例如英國通過財政部，以財政控制的方式來處理涉及多個部門之間的事務，以此保證政策的協調一致，就是這方面的典型代表。英國中央政府中的大部分跨部門協調工作是由一個部門——財政部來負責的，這使得和大部分其他國家相比，英國政府的中央協調機制不但十分精巧，有時甚至是隱而不見的。［8］雖然英國政府在歷史上曾經嘗試通過文官部門來協調人事關系，但在實行一段時間后此項職能依然回歸了財政部。事實上除了財政控制之外，英國政府內部基本上沒有其它的正式協調方式，同時這樣的協調體系也只適用于諸如英國這樣的同質性和整合性程度比較高的國家。［9］

（四）府際關系協調機構

由于政治體制、政治文化等的差異，在OECD國家政府中，除了存在于中央政府內部的協調機構外，在政府之間也存在著相應的協調機構。這既包括處理中央（聯邦）與地方（州）政府之間縱向關系的協調機構，也包括處理地方（州）政府之間橫向關系的協調組織。其典型代表有澳大利亞的總理會議和貸款理事會，美國的州際組織，日本的“國家—地方糾紛處理委員會”、“地方行政聯絡會議”，以及英國地方政府體系中的“聯合委員會”等。［10］

比如在美國，存在著許多委員會之類的州際組織，這類州際組織十分有助于州際的交流、協調與合作。［11］這樣的跨州實體組織有180個左右，大多數是過去30年里成立的。在1789至1940年間成立的只有57個，但在其后的50年中新出現了120多個。成立跨州組織一般需要得到州議會的批準，最初都是非正式的組織，但隨著政府間聯系的不斷加強和成熟，目前大部分已演變成為政府部門中的正式機構。現在各州共有60多個關于教育、河流管理、交通、港口、漁業和能源等問題的跨州機構。其中最引人注目的可能就是紐約一新澤西港務管理局。它成立于1921年，兩個州的州長一起任命了6位局長負責紐約和新澤西州全部地區的交通。它有6000多名雇員，是所有跨州機構中最多的。除此之外，還有一些活動范圍更為廣泛的、旨在推動地區利益的聯合的組織，比如1977年13個西部州政府成立了西部州長政策辦公室。它在丹佛市設立了一個人員齊備的辦公室，負責分析敏感的地區問題，主要是能源問題。1976年，東北地區的7個州（康涅狄格、馬薩諸塞、新澤西、紐約、賓西法尼亞、羅德島和佛蒙特州）成立了一個東北州長聯盟，宣布其原則目標之一是在國會面前作為一個統一戰線，從而爭取到更多的聯邦資金。在國會中，各州也結成了各種各樣的地區聯盟，包括新英格蘭國會領導人會議、東北一中西部經濟發展同盟、大湖地區會議、陽光地帶會議和西部各州同盟等。

二、OECD國家政府中協調機構有效運行的基本經驗

在對OECD國家政府中協調機構的一般類型和運行過程有一個大致了解的基礎上，可以發現這些機構的規模一般都比較適度、運行都十分規范，究其原因，是與這些國家政府中行政組織體制、政府職責配置模式、組織具體功能定位等多方面的因素緊密相關。綜合多數國家的情況，以下就某些普遍性的背景因素做一些簡要的分析。

（一）政府橫向間機構設置的“大部門體制”

“大部門體制”是在OECD國家普遍實行的一種政府機構組織模式。其一般是指把政府內部相同或者比較相近的職責加以整合，歸入一個部門為主管理，其他有關部門協調配合，或者是把職責相同或者比較相近的機構歸并成一個較大的部門，以最大限度地克服和解決現實行政系統運作過程中的機構重疊、職能交叉和權責脫節等問題，從而提高行政效率，降低行政成本。

在OECD國家中，從中央政府核心機構設置數量來看，中央機構設置最多的是新西蘭，現政府的核心機構約有30個（不過一個內閣部長往往兼職幾個部的首長，所以內閣部長人數只有19人）；其次是加拿大，有26個，其他國家則都在20個以下，機構設置最少的是瑞士，只有8個。其中，澳大利亞和英國都為19個，美國和法國為15個，德國14個，日本12個。這些國家中央政府核心機構設置的平均數量約為16個（見表1）。與我國國務院目前有28個組成部門相比較，顯然上述大部分國家的部門數量都相對較少。

表1 OECD國家中央政府核心機構部門設置情況

從以上資料來看，由于大部門體制的實行，在OECD國家，特別是美、英、法、日、德等主要發達國家的中央政府核心機構數量并不多，十分精干，較少出現諸如機構重疊、職責交叉、政出多門等問題。這就從體制上有效控制了牽涉到多個部門間的事務的“量”，使得需要跨部門橫向協調的事務大大減少，同時職能得到整合的大部門可以承擔起以往單一部門難以獨立完成的臨時性任務，而不必單獨另設機構，故而對協調機構的需求數量也就越發減少。

（二）政府縱向間職責配置的“職責異構”

“職責異構”和“職責同構”是理論界分別對OECD國家政府和中國政府縱向間職責配置模式的理論概括。［12］“職責異構”是OECD國家政府在縱向間職責配置上的顯著特點。在這一模式下，不同層級的政府擔負著不同的職責，管理著不同的事務，即使是同一層級的不同區域的政府所承擔的職責也有所不同，政府各個層級之間職責劃分清晰、權限劃分清楚。

在“職責異構”模式下，OECD國家政府間縱向職責配置自上而下呈現出從宏觀到微觀的層級遞減特征。具體而言，多數OECD國家不同層級政府間職責劃分的大致情況是：單一制國家的中央政府或聯邦制國家的聯邦政府，一般負責法制、財稅、國防外交、情報與國家安全、宏觀調控、國有資源保護、社會保障、大學、部分交通和通訊等，其中社會保障是現代中央（聯邦）政府發展最迅速的職責；中央或聯邦以下、基層政府以上的中間層次政府，例如省、大區、城市、縣等的政府，聯邦制國家組成單位的政府，其主要職責包括警察事務、大部分文化事業、衛生保健、中小學教育、環保、就業、部分交通、市政管理、住房建設、區域經濟規劃與開放等，其中環保是最有生機的職責；基層政府（包括雖然不是一級政府的村、居委會等）則一般負責社區事務、環境衛生、幼兒教育與養老事業、狹義的市場管理與市場建設、娛樂與休閑等，其中娛樂與休閑是現代基層政府的流行趨勢。

由于政府縱向間職責配置模式的不同，因此中國與OECD國家政府之間的機構設置在很大程度上也存有較大的差異。OECD國家的政府部門在機構設置上一般不會出現諸如“上下對口、左右對齊”，不同層級的政府共同管理同一事務等問題，因此需要協調的事務得以大大減少，相應地協調機構的數量自然也就比較少。

（三）機構的職責重心在于咨議

以發揮咨詢作用為主要職責，為政府決策提供意見和建議，是OECD國家政府中的協調機構在功能發揮上的最大特點，同時也是與中國議事協調機構的職責安排相比較而言最顯著的不同點。

當前OECD各國政府在機構設置上普遍注重功能體系的完整協調。除了按照決策、執行和監督這三項傳統的橫向職責劃分來配置機構編制外，近年來許多國家的政府在行政管理過程中越來越重視發展和完善咨詢機制和信息機制，吸納眾多專業人士來對政府決策中的有關問題提供調查報告、處理意見和其它決策信息，以應對社會信息化程度不斷加深的挑戰。這種發展在機構設置上的具體表現之一就是，在目前各OECD國家政府的協調機構中，以發揮提供咨詢和意見建議的咨議作用的機構數量為最多。這從各國協調機構組成人員結構的多元化、專業化就可見一斑，如各類調研委員會（瑞典）、審議會（日本）、政府及各部門內設的特別委員會（加拿大）、顧問小組（瑞士）等等。這些機構僅負責為相關問題的決策提供咨詢、意見和建議，圍繞相關問題展開調查、提出專門性報告等，它既不負責做出決策，也不承擔后續的政策執行或監督政策執行等任務，工作方式以成員間相互協商、討論為主。

既然OECD各國政府中此類機構的職責重心大多在于提供咨詢和建議，那么這一特點反映到其組織結構形式上，就會呈現出兩個重要的特征：一是前面已經提及過的組織成員的多元化；二是這些機構一般不存在單獨下設的辦事部門（見圖2）。運行過程比較簡單，線路十分清晰。

圖2 OECD各國政府中協調機構的通用型組織架構

在多數OECD國家的政府協調機構中，通常由政府首腦或部門首長直接擔任負責人或者會議召集人、主持人等，這與中國的議事協調機構多由副職出任負責人很不相同，其原因在于這些國家普遍實行的是“輔佐型副職模式”，副職僅僅是作為正職的“助手和替補”而存在；在具體的成員構成上，除了涉及到的相關政府部門外，還會根據具體問題的差異，考慮邀請相關專業人士、來自私人部門的代表以及社會公眾代表等一起或部分參與，以最充分地履行咨詢的職責；機構的運作方式以會議討論為主，形成一致的政策方案、意見建議后其任務便宣告完成，后續工作由其它部門承擔，因此不存在下設的辦事機構。不單設辦事機構，再加上這些部門在吸納外部成員時一般都對其實行兼職化，這樣既保證了政府決策的科學性和執行的準確性，卻又不增加額外的人員編制，從而有效地控制了行政成本。

（四）注重管理的制度化和程序性

在OECD國家，對協調機構的設置和管理都十分規范，尤其非常注重制度化和程序性。首先，絕大多數OECD國家對政府機構的管理都嚴格遵循著“機構法定”的原則，強調以法律的形式對協調機構作出明確而具體的規定，確保機構和職位編制的設置與調整都有法可依，避免機構和編制的隨意增減。同時，作為機構規范化管理的另一項重要保障，機構的設置還必須嚴格按照一定的程序來操作。多數OECD國家政府中協調機構的設立雖然一般可以由行政首腦自行決定，但行政首腦也必須依靠一定的程序來進行，并不能隨心所欲。例如即便是在二戰這種非常時期，美國總統羅斯福設置的大量短期性的協調機構也只是和國會妥協后的結果。各國政府欲設立或撤銷某一協調機構時一般按照這樣的程序：先由有關部門、專家委員會提出專題報告，接著行政會議討論，最后由政府首腦簽署命令發布。美國在設置機構的程序方面相對規定得更為嚴格一些，它規定除少數協調機構的負責人由總統直接任命外，多數還需要參議院批準后才可以任命。

［1］B.Guy Peters，The Structure of Government：Issues of Concepts and Theory，in Colin Campbell and B.Guy Peters，eds.，Organizing Governance：Government Organizations［M］.Pittsburgh，PA：University of Pittsburgh Press，1988.

［2］［美］B·蓋伊·彼得斯.官僚政治［M］.聶露等譯.北京：中國人民大學出版社，2006.168-169.

［3］Wright，Vincent.The Government and Politics of France［M］.New Y ork：Holmes＆Meier Publishers，1989.

［4］Hanspeter Kriesi and Alexander H.Trechsel.The Politics of Switzerland：Continuity and Change in a Consensus Democracy［M］.New York：Cambridge University Press，2008.

［5］［EB/OL］.http://www.korea.net.

［6］［EB/OL］.http://www.vlada.cz/en/default.htm.

［7］［EB/OL］.http://www.mizuho-sc.com/english/ebond/government.html.

［8］［美］B·蓋伊·彼得斯.官僚政治［M］.聶露等譯.北京：中國人民大學出版社，2006.160.

［9］Peter Self，Administrative Theories and Politics［M］.London：Allen and Unwin，1972.133-134.

［10］Stoker G，Intergovernmental Relations［J］.Public Administration，1995，Vol.73.101-102.

［11］張緊跟.當代美國地方政府間關系協調的實踐及其啟示［J］.公共管理學報，2005，（1）.

［12］朱光磊，張志紅.職責同構批判［J］.北京大學學報，2005，（1）.