縣委書記監(jiān)督難的原因及對策建議

薛瑞漢

(中共河南省委黨校《學(xué)習(xí)論壇》編輯部,河南鄭州 450002)

縣委書記監(jiān)督難的原因及對策建議

薛瑞漢

(中共河南省委黨校《學(xué)習(xí)論壇》編輯部,河南鄭州 450002)

縣委書記是我們黨執(zhí)政治國的骨干力量,對推進基層改革發(fā)展負(fù)有直接而重大的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。當(dāng)前對縣委書記的監(jiān)督存在著疏于監(jiān)督、監(jiān)督不力、監(jiān)督渠道不暢等問題。縣委書記監(jiān)督難既有縣委書記個人的黨性修養(yǎng)問題,也有著體制機制、監(jiān)督制度缺陷的問題。使用好、管理好、監(jiān)督好縣委書記,必須從科學(xué)分權(quán)和強化監(jiān)督入手。

縣委書記;監(jiān)督;科學(xué)分權(quán)

黨的十七屆四中全會提出:“按照政治上強、具有領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展能力、能夠駕馭全局、善于抓班子帶隊伍、民主作風(fēng)好、清正廉潔的要求,選準(zhǔn)配強黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部,著力抓好縣委書記隊伍建設(shè)。”①在中國的管理層級上,縣的地位非常重要。過去它一直是最基層的政權(quán)單位,直到現(xiàn)在它也是我們國家管理的基礎(chǔ),而縣委書記又是縣級政權(quán)中的核心人物。縣委書記作為我們黨執(zhí)政治國的骨干力量,一頭代表執(zhí)政黨形象,一頭連接著基層百姓。建設(shè)好縣委書記隊伍,事關(guān)縣域經(jīng)濟社會的科學(xué)發(fā)展,事關(guān)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和國家的長治久安。2009年 4月,中組部頒布《關(guān)于加強縣委書記隊伍建設(shè)的若干規(guī)定》,這是我國數(shù)十年來第一份專門針對縣委書記隊伍建設(shè)下發(fā)的中央文件,縣委書記隊伍建設(shè)被提升到戰(zhàn)略高度。當(dāng)前,中央力推省管縣體制,縣委書記將由省委直接任命。這些都傳達出一個明確的信號,那就是中央對縣級政權(quán)建設(shè)越來越重視。從全國政治體制改革的角度看,強縣擴權(quán)、省管縣等措施的實施,無疑可以鞏固基層政權(quán),提高行政效率。但在現(xiàn)有體制下,縣委書記往往處于基層監(jiān)督體系的薄弱環(huán)節(jié)。這些年來,縣委書記這一群體屢屢出現(xiàn)問題,已經(jīng)成為人們關(guān)注的焦點。據(jù)報道,近年來,僅安徽省就有 18名縣 (區(qū))委書記因賣官受賄等原因被查處,縣委書記崗位成了腐敗重災(zāi)區(qū)。對縣委書記進行考核、監(jiān)督,需要有相應(yīng)的、具體有效的辦法。

一、縣委書記監(jiān)督難的主要表現(xiàn)

近年來,上級黨組織對縣委書記監(jiān)督工作重要性的認(rèn)識不斷提高,從鞏固黨的執(zhí)政地位、維護黨和政府的形象的高度,不斷采取有效措施,加大對縣委書記監(jiān)督工作的力度,取得了明顯的成效。但是,當(dāng)前對縣委書記的監(jiān)督與新的形勢和任務(wù)的要求相比,與廣大人民群眾的期望相比,仍然存在較大差距。對縣委書記的監(jiān)督仍存在許多問題,具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

第一,一些縣委書記自我監(jiān)督意識淡薄,不愿接受監(jiān)督。監(jiān)督能否有效開展,在很大程度上取決于縣委書記的素質(zhì)和態(tài)度。有的縣委書記認(rèn)為自己是一班之長,只能指揮別人,沒有受制約和監(jiān)督的意識,在工作中,不知不覺地實行“家長制”、“一言堂 ”,獨斷專行,唯我獨尊,千方百計拒絕監(jiān)督或逃避監(jiān)督;有的縣委書記過于自信,總以為自己不錯,無可挑剔,用不著別人監(jiān)督;有的縣委書記認(rèn)為上級監(jiān)督是對自己的不信任、不放心,班子成員的監(jiān)督是跟自己過不去、找別扭,下級的監(jiān)督是讓自己丟面子、失威信;有的縣委書記認(rèn)為接受監(jiān)督會影響自己的權(quán)威,只有力排眾議才能體現(xiàn)自己大刀闊斧的魄力;有的縣委書記將自己看做是組織的象征、黨的化身,誰不同意或反對他的意見,就是不與組織、與黨“保持一致”。

第二,上級黨組織和監(jiān)督部門疏于監(jiān)督,存在重提拔輕管理、重使用輕監(jiān)督的現(xiàn)象。一些地方往往只注重對縣委書記的工作實績特別是經(jīng)濟指標(biāo)完成情況的監(jiān)督,忽視對其思想、作風(fēng)、特別是廉潔自律情況的監(jiān)督。有的上級領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為,思想作風(fēng)方面的問題是小事,只要完成任務(wù),就是好干部。對其存在的問題,總是遮遮掩掩,處理起來也是避重就輕。有的上級領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度是放手不管,擔(dān)心監(jiān)督嚴(yán)了,批評多了,挫傷下級的積極性,影響上下級關(guān)系。

第三,領(lǐng)導(dǎo)班子成員和同級監(jiān)督部門難以監(jiān)督。鄧小平說過,領(lǐng)導(dǎo)干部的真實情況,“上級不是能天天看到的,下級也不是能天天看到的,同級的領(lǐng)導(dǎo)成員之間彼此是最熟悉的”②。領(lǐng)導(dǎo)班子成員長期在一起工作,對縣委書記的政治思想、領(lǐng)導(dǎo)能力、勤政廉政等情況最為熟悉和了解,從實施監(jiān)督的角度而言,他們對縣委書記的監(jiān)督最有發(fā)言權(quán)。但近年來,不少領(lǐng)導(dǎo)班子成員在行使監(jiān)督權(quán)的時候往往謹(jǐn)慎有余,不敢或不愿行使這個權(quán)力。有的班子成員認(rèn)為“提了沒有用,還得罪人,不如不說”;有的擔(dān)心被縣委書記誤解自己有“野心”、想“篡權(quán)”,不敢監(jiān)督;有的怕反對意見提多了會當(dāng)成“鬧不團結(jié)”,影響自己的前程,不愿監(jiān)督。而行使監(jiān)督職能的縣紀(jì)委書記大多由縣委書記提拔使用,不聽話的就頻繁調(diào)動,造成同級監(jiān)督部門不敢或不好監(jiān)督。

第四,群眾監(jiān)督的渠道不暢,造成無法監(jiān)督。從理論上說,人民群眾是國家的主人,享有依法對縣委書記進行監(jiān)督的權(quán)力。但在實際工作中,一方面由于工作地位的懸殊,加上有些縣委書記的決策活動、領(lǐng)導(dǎo)活動、工作效果都欠透明,廣大干部群眾對其“事”知之甚少,有的根本不了解,也就無法監(jiān)督。另一方面由于黨務(wù)公開不夠,重大問題的處理不經(jīng)過群眾討論,重大決策不與群眾商量,使群眾很難真正行使民主監(jiān)督權(quán),無法對其進行有效監(jiān)督,從而形成一種較為普遍存在的群眾監(jiān)督虛位的狀況。

二、縣委書記監(jiān)督難的原因分析

縣委書記監(jiān)督難的原因是多方面的,這里面既有縣委書記個人的道德修養(yǎng)、黨性強不強的問題,也有著體制機制、監(jiān)督制度的缺陷問題。綜合起來看,主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

第一,縣委書記自身政治素質(zhì)問題。有的縣委書記由于放松世界觀的改造,經(jīng)受不住物質(zhì)利益的誘惑,私欲膨脹,把權(quán)力商品化。有的縣委書記家長制和特權(quán)思想嚴(yán)重,聽不得不同意見,甚至對監(jiān)督他的人實施打擊報復(fù)。有的縣委書記理論功底膚淺,在大是大非面前,把握不住方向。有的縣委書記缺乏正確的用人觀念,不能正確行使用人權(quán),將制度束之高閣,習(xí)慣于個人說了算。有的縣委書記組織紀(jì)律松懈,講關(guān)系不講原則,講私情不講黨性,在干部問題上摻雜感情因素、關(guān)系因素,因而不能很好地把握選拔干部的標(biāo)準(zhǔn)。

第二,現(xiàn)有體制機制客觀上賦予縣委書記過于集中的權(quán)力。縣委書記的“集權(quán)度”較高,是對其監(jiān)督難以到位的根本原因。縣委書記權(quán)力過于集中,根源是體制和機制問題。一方面是領(lǐng)導(dǎo)體制存在問題。“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象,就是在加強黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下,不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委,黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記,特別是集中于第一書記,什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo),往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)。”③另一方面是權(quán)力配置機制存在問題。在權(quán)力配置上,同級的其他機構(gòu)都要接受黨委或政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在現(xiàn)行行政管理體制的框架內(nèi),監(jiān)督縣委書記將是一個突出的難題。縣委書記居于縣級政權(quán)的權(quán)力中心位置,集財權(quán)事權(quán)人權(quán)于一身,其權(quán)力不可謂不大。不僅干部的提拔任用,就連重大工程的決策,都是縣委書記“一錘定音”。由于書記一言九鼎,干部提拔中的組織考察、常委會、書記碰頭會等程序看似“關(guān)卡重重”,其實最終體現(xiàn)的多是書記的“個人意志”。這樣的特點決定了,如果縣委書記思想和行為不端正,那就很容易成為“土皇帝”。正如孟德斯鳩所說:一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是亙古不易的一條經(jīng)驗,有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才停止。這樣一種高度集權(quán)的體制,為縣委書記崗位提供了腐敗的空間。制度一旦把權(quán)力集中在一個人的手中,即使他的人格再完美,即使他的免疫力再強,也難免會有被攻破的可能。

第三,當(dāng)前的干部委任制度有待完善。正如鄧小平所說:“制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵妗！雹芏嗄陙?對各級黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)的任命,一直采取的是自上而下的考察任免制,換屆選舉前將擬任命的干部委派下去,組織部門還要出面做代表的工作,保證其當(dāng)選。盡管也走了考察、評議、選舉等程序,但黨員代表或人民代表對其任免缺少實質(zhì)性的決定權(quán)。為了樹立上級組織的權(quán)威性,上級黨委經(jīng)常在任期中對下級主要領(lǐng)導(dǎo)進行調(diào)整,這樣做的結(jié)果是:官員只對上負(fù)責(zé),只做讓上級看得見的政績,把上級主要領(lǐng)導(dǎo)巴結(jié)好、收買好,就可以繼續(xù)升官。⑤

第四,監(jiān)督制度存在缺陷。現(xiàn)行的監(jiān)督體制對縣委書記而言,表面上疏而不漏,實則難以到位。一是監(jiān)督和約束機制缺乏可操作性。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》頒布后,使選拔任用干部工作有了一套比較明確的黨內(nèi)法規(guī)。但《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》本身在有些方面還只能做一些比較原則的規(guī)定,特別是對各級主要領(lǐng)導(dǎo)干部用人問題,還缺少約束力很強的具體制度,有些制度還缺乏可操作性,難以對領(lǐng)導(dǎo)干部個人進行追究和處分,客觀上還沒有對縣委書記起到強有力的約束作用。二是同級紀(jì)委監(jiān)督的權(quán)力不對稱。黨章規(guī)定,黨的地方各級紀(jì)委在同級黨委和上級紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下工作。紀(jì)委和同級黨委都由黨代會選舉產(chǎn)生,共同對黨的代表大會負(fù)責(zé),卻又規(guī)定紀(jì)委受黨委領(lǐng)導(dǎo),從而很難實現(xiàn)對黨委的監(jiān)督。三是上級紀(jì)委的監(jiān)督作用難以及時發(fā)揮。現(xiàn)行黨內(nèi)監(jiān)督體制賦予上級紀(jì)委監(jiān)督下級黨委的權(quán)力,然而事實上,由于縣級政權(quán)處于國家政權(quán)的末端,遠(yuǎn)離中央政府,相對獨立,自由行動的空間寬廣,監(jiān)督權(quán)力不易到達。上級紀(jì)委對下級黨委成員的日常工作,特別是可能涉及權(quán)力濫用、以權(quán)謀私的活動很難及時跟蹤、及時了解,這從客觀上導(dǎo)致了上級紀(jì)委對下級黨委成員的違法亂紀(jì)行為很難及時制止。至于上級黨委和媒體監(jiān)督,機會少而且成本高。如果監(jiān)督力量不能跟上,僅靠自律,就很容易導(dǎo)致權(quán)力腐敗。

三、破解縣委書記監(jiān)督難的對策建議

加強對縣委書記的監(jiān)督,當(dāng)前已刻不容緩。從2002年開始,中組部在吉林、浙江、湖北、四川 4個省開展了“科學(xué)規(guī)范和有效監(jiān)督縣 (市)委書記用人行為”調(diào)研試點工作,通過健全制度、強化監(jiān)督,使之既有利于工作,又受到有效約束。目前,這項試點已擴大到 17個省區(qū)。與此同時,各地規(guī)范“一把手”用人行為的新措施不斷出臺。如浙江省瑞安市實行全委會成員民主推薦提名干部制度;吉林省樺甸市提出“隱形權(quán)力顯形化、顯形權(quán)力規(guī)范化”的新思路;湖北省谷城縣實行干部選拔任用工作全程記實制度等。⑥使用好、管理好、監(jiān)督好縣委書記,必須從科學(xué)分權(quán)和強化監(jiān)督入手。筆者認(rèn)為具體應(yīng)從以下幾個方面做起:

第一,強化對縣委書記權(quán)力運作過程中的制約。一是要適當(dāng)分散權(quán)力。在不影響縣委書記正確行使其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的前提下,將其權(quán)力的內(nèi)容和邊界明確界定,實行嚴(yán)格意義上的集體決策制和分工負(fù)責(zé)制,以改變過去事實上存在的縣委書記權(quán)力過分集中、高度集權(quán)的狀況。二是要嚴(yán)格限制權(quán)力。針對縣委書記權(quán)力運作中的特殊環(huán)節(jié),采取一些相應(yīng)的措施,把其權(quán)力嚴(yán)格限制在履行職責(zé)所允許的范圍內(nèi)。三是要公開運作權(quán)力。只要不涉及黨和國家的機密內(nèi)容或不會引起誤解和矛盾的重要事項,必須通過一定形式在一定范圍內(nèi)公開,增強權(quán)力運作過程中的透明度。

第二,用制度規(guī)范縣委書記用人權(quán)。用人腐敗是最大的腐敗。不時出現(xiàn)的縣委書記買官賣官案件,不僅嚴(yán)重?fù)p害選人用人的公信度,更動搖了黨和政府的執(zhí)政之基。鑒于此,近年來,對縣委書記用人權(quán)進行科學(xué)規(guī)范的呼聲不絕于耳。科學(xué)規(guī)范和有效監(jiān)督縣委書記用人行為的關(guān)鍵就是完善選人用人制度、健全選用干部機制,實現(xiàn)由人選人向制度選人的根本轉(zhuǎn)變。通過建立健全制度,實現(xiàn)對縣委書記在選拔任用干部過程中如何發(fā)揮作用進行規(guī)范化管理。推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制,建立健全干部調(diào)整動議機制、干部提名推薦機制,討論決定干部機制、干部選任全程公告機制以及縣委書記自律機制。如在動議干部階段,實行溝通報告制度;在提名推薦干部階段,實行民主推薦和征詢意見制度;在討論決定干部階段,實行常委會票決制度;決定干部任免事項的黨委會應(yīng)有三分之二以上常委到會,應(yīng)安排足夠時間,當(dāng)場公布投票表決結(jié)果,縣委書記再不能“一錘定音”,保證縣委書記在規(guī)定范圍內(nèi)行使用人權(quán),使隱性權(quán)力顯性化、顯性權(quán)力規(guī)范化。

第三,建立和完善監(jiān)督制度。要建立和完善監(jiān)督制度,構(gòu)建一套便利、管用、真正有約束力的監(jiān)督機制,切實發(fā)揮各方面的監(jiān)督作用,形成監(jiān)督的整體合力。一是強化上級黨委監(jiān)督。上級黨委特別要注重加強對縣委書記用人行為、民主決策和廉潔自律等方面的監(jiān)督,每年至少談話一次,對存在問題的,及時進行批評教育和糾正;省委巡視組則應(yīng)該按照中央的要求把工作延伸到縣,直接廣泛聽取各方面包括普通公民對縣委機關(guān)和縣委書記的意見;健全定期檢查和專項調(diào)查制度,由上級黨委組織部門對縣里執(zhí)行《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》情況進行每年一次專項檢查,并對信訪等渠道反映出來的選人用人方面的問題進行專項調(diào)查,提高干部使用的準(zhǔn)確率和可靠性。二是加強同級監(jiān)督。主要是來自領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部、人大政協(xié)以及執(zhí)紀(jì)執(zhí)法、組織部門干部監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督,其目標(biāo)是建立多部門相互配合、協(xié)調(diào)運作的監(jiān)督格局,形成監(jiān)督合力。三是健全群眾監(jiān)督。建立舉報受理制度,暢通民意渠道,充分利用互聯(lián)網(wǎng)、群眾舉報意見箱、對社會公布干部任用監(jiān)督舉報電話、任用結(jié)果公示等形式,收集民意,并向舉報人反饋舉報事項調(diào)查處理結(jié)果,使群眾監(jiān)督落到實處。四是強化媒體監(jiān)督。不但要發(fā)揮中央媒體和省市媒體的監(jiān)督作用,自上而下地對縣委書記進行監(jiān)督,還要發(fā)揮縣級媒體的監(jiān)督作用,對縣委及縣委書記進行輿論監(jiān)督。

第四,嚴(yán)格責(zé)任追究。在現(xiàn)行體制下,縣委書記權(quán)力比較集中,要使其掌好權(quán)、用好權(quán),真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀,就要加大責(zé)任追究的力度。一是加大問責(zé)力度。要嚴(yán)格按照權(quán)責(zé)對等原則,對因決策失誤造成重大經(jīng)濟損失或重大社會影響,不作為、亂作為損害群眾切身利益,預(yù)防和處置突發(fā)公共事件不力,造成用人失察失誤等負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任或直接責(zé)任的縣委書記進行追究。要根據(jù)情節(jié)輕重和危害大小,果斷予以處理。二是加大調(diào)整力度。對在一個縣內(nèi)工作時間比較長,卻打不開局面、工作業(yè)績平平、群眾反映強烈的縣委書記,要及時調(diào)整。三是明確責(zé)任追究方式。堅持把教育和懲處結(jié)合起來,根據(jù)責(zé)任大小給予相應(yīng)的處理,直至追究法律責(zé)任。

第五,加強自身學(xué)習(xí),提高道德修養(yǎng)。要勤于學(xué)習(xí)、善于學(xué)習(xí),使讀書學(xué)習(xí)成為充實知識、提高素質(zhì)的重要途徑,成為加強修養(yǎng)、培養(yǎng)高尚情操的有效手段,不斷提高思想政治素質(zhì)和拒腐防變能力。用中國特色社會主義理論體系武裝頭腦,堅定理想信念,牢固樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀和權(quán)力觀。在嚴(yán)格自律的同時增強接受監(jiān)督的自覺性,行使權(quán)力時不忘權(quán)力是人民賦予的,自覺地依法行使手中的職權(quán)。

第六,加大培訓(xùn)力度,注重培養(yǎng)教育。對于縣委書記的培訓(xùn)工作,黨中央一直都沒有松懈。2008年10月,新的《中國共產(chǎn)黨黨校工作條例》正式出臺,其中最引人關(guān)注的是將縣委書記納為中央黨校輪訓(xùn)對象,學(xué)員在黨校的考核情況將作為干部任職、晉升的重要依據(jù)之一。在培養(yǎng)培訓(xùn)上,要按照縣委書記的成長規(guī)律,制定培養(yǎng)措施,落實培訓(xùn)計劃。堅持把思想教育放在首位,重點加強民主集中制的教育。要建立培訓(xùn)考核制度,在時間安排上,要有計劃性,每年學(xué)習(xí)培訓(xùn)時間不宜過長、次數(shù)不宜過多;在培訓(xùn)內(nèi)容上,要有針對性和實效性,圍繞增強科學(xué)發(fā)展能力、執(zhí)政能力,突出抓好謀劃社會發(fā)展、應(yīng)急處置、群眾工作等能力培訓(xùn),尤其要從嚴(yán)培訓(xùn)縣委書記的執(zhí)行力和落實力。

注釋

①《中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》,人民出版社,2009年,第 22頁。②《鄧小平文選》第 1卷,人民出版社,1994年,第 310頁。③④《鄧小平文選》第 2卷,人民出版社,1994年,第 328—329、333頁。⑤陶建群:《權(quán)利異化下的“問題書記”》,《人民論壇》2006年第 10期。⑥人民論壇“千人問卷”調(diào)查組:《公眾需要什么樣的縣委書記?——“公眾對縣委書記形象有何期待”調(diào)查報告》,《人民論壇》2009年第 10期。

D262.3

A

1003—0751(2010)02—0031—04

2010—01—10

薛瑞漢,男,中共河南省委黨校《學(xué)習(xí)論壇》編輯部編輯。

責(zé)任編輯:思 齊